Drogi bardziej i mniej lokalne

Według danych GDDKiA z 31 grudnia 2008 r., mamy w Polsce ponad 383 tys. km dróg publicznych, w tym krajowych 18,5 tys. km (5%), wojewódzkich 28,5 tys. km (7%), powiatowych 126,9 tys. km (33%) i gminnych 209,3 tys. km (55%). Statystyczna polska gmina zarządza drogami o długości 84,5 km, a statystyczny powiat – 335 km. Podczas konferencji zorganizowanej pod hasłem „11 lat dróg powiatowych”, która odbyła się w lutym br. w Krakowie, sami zainteresowani twierdzili, że 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa – bez możliwości negocjowania warunków – powiatom przekazano połączenia „niechciane” przez innych zarządców, niezależnie od funkcji, jaką faktycznie pełniły w sieci drogowej, i bez szczególnej troski ze strony organów państwa o zapewnienie im warunków do zarządzania nimi. Drogi te, w chwili ich przejmowania, w większości były w stanie „skrajnej zapaści”, a dochody powiatów i dostępność środków spoza budżetu nie pozwalają w krótkim czasie dostosować dróg do potrzeb ruchu ani oczekiwań społecznych. Poprawie obecnego stanu sprzyjałoby ustalenie podstawowych standardów (jakościowych i finansowych) utrzymania dróg publicznych i przypisanie środków koniecznych do utrzymania dróg różnych kategorii.

Z kolei Grupa Wymiany Doświadczeń TRANSPORT, firmowana przez Związek Powiatów Polskich, postuluje m.in. obligatoryjne przekazanie gminom przez powiaty dróg niespełniających ustawowych kryteriów definiujących drogę powiatową.

Na podstawie szczegółowej analizy kryteriów kategoryzacji oraz lokalizacji dróg na obszarze kraju A. Fojud, J. Rychlewski i P. Śniegowski zaproponowali uzupełnienie zapisów ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że drogami krajowymi będą także drogi łączące miasta na prawach powiatu, drogi zapewniające ich równomierną gęstość na obszarze kraju oraz drogi obsługujące odpowiednio dużą liczbę pojazdów w ruchu dalekobieżnym. Zwrócili także uwagę na konieczność wprowadzenia zakazu obsługi nieruchomości przez nowe drogi krajowe i ograniczeń w tym zakresie dla dróg wojewódzkich.

Przyjrzyjmy się problemowi na podstawie danych Zarządu Dróg Powiatowych Powiatu Poznańskiego. Zgodnie z art. 6a ust.1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Tymczasem w powiecie tym na ogólną długość sieci drogowej, równą 723,5 km, tylko 329,4 km (46%) spełnia definicję kategorii drogi powiatowej. Rekordowy wskaźnik można odnotować w gminie Kórnik, w której na niemal 66 km dróg powiatowych tylko niespełna 17 km (nieco ponad 25%) spełnia kryteria ustawowe. Przy tym dróg, którym przypisano klasę L, jest w wykazie dróg powiatowych znacznie mniej, a więc klasy te nijak się mają do faktycznie pełnionej funkcji. Z kolei na obszarze dwu gmin miejskich powiatu, Puszczykowa i Lubonia, w ogóle nie ma dróg powiatowych.

Wnioski, jakie płyną z tych obserwacji, są następujące. Nie można tolerować tak poważnych i powszechnych rozbieżności między porządkiem ustawowym i rzeczywistym. Wydaje się, że konieczna jest korekta definicji ustawowych, lecz znacznie ważniejsze będzie dokonanie poważnych zmian w klasyfikacji dróg. Równie istotne będzie stworzenie trwałych podstaw finansowania kosztów utrzymania, przebudowy i rozwoju dróg. Algorytm naliczania przychodów zarządców dróg niezależnie od tego, czy jest on gminnym, powiatowym, wojewódzkim czy krajowym, powinien zależeć od parametrów technicznych drogi, w tym ilości obiektów inżynierskich (mosty, przepusty itp.), obciążenia jej ruchem z uwzględnieniem kategorii pojazdów, wielkości wskaźników nasycenia drogami (liczonego w stosunku do powierzchni), liczby mieszkańców i zarejestrowanych samochodów oraz optimum uwzględniającego średnie nasycenie i wskaźniki gospodarcze.

Do przychodów zarządców dróg należą także wszelkiego rodzaju opłaty za korzystanie z układu drogowego, opłaty za zajęcie pasa drogowego, umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego lub reklam, a także wpływy z podatków od środków transportowych (które muszą być uwzględnione w bilansie przychodów).

Wszelkie wpływy wynikające z popełnianych przez kierowców wykroczeń, odszkodowań, zrzutów wód opadowych do kanalizacji deszczowej przynależnej do drogi, włączenia nieruchomości do układu drogowego itp. również winny być uwzględniane w bilansie przychodów. Powinno to być uwarunkowane wcześniejszym określeniem minimalnych standardów jakościowych i kosztowych.
W rezultacie zastosowania takiej metodyki możliwe byłoby zadaniowe podejście do budżetu związanego z utrzymaniem dróg i doprowadzenie do sytuacji, w której zarządcy faktycznie odpowiadaliby za rezultaty swojej pracy.

Mając na uwadze określone wyżej potrzeby, konieczne będzie powierzenie jakiejś jednostce badawczej stałego monitorowania i analizowania strony ekonomicznej funkcjonowania dróg. W wyniku tego możliwe będzie rzetelne porównanie opłacalności funkcjonowania różnych środków transportu, przede wszystkim kolei, i wykorzystanie tej wiedzy do konstruowania mechanizmów ekonomicznych mających na celu zmianę zachowań ich użytkowników.

Na zakończenie warto zwrócić uwagę na problem formuły organizacyjnej, w jakiej mogą działać zarządy dróg.

Artykuł 14 ustawy o finansach publicznych mówi: „zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie (…) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (…) mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe”. Z kolei w myśl art. 19 ust. 4. ustawy o drogach publicznych „zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe”, zaś ust. 7 o tym, że w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym część zadań zarządcy może wykonywać partner prywatny.

Natomiast art. 21 stanowi, że „zarządca drogi (…) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca”.

Wniosek stąd taki, że warto już teraz na nowo przemyśleć, jak organizować zarządy dróg tak, by były one możliwie najbardziej efektywne. Wydaje się, że otwiera się tutaj szerokie pole do współdziałania gmin i powiatów.

Marian Walny, zastępca burmistrza, Luboń