Kto tutaj rządzi?

Nie minęło pół roku, odkąd nowe władze samorządowe sprawują swe funkcje. Wydaje się, że niewiele to czasu. Na dobrą sprawę dość, by ogólnie zapoznać się, jak funkcjonuje gmina, której struktura i różnorodność realizowanych funkcji przypomina holding. Tymczasem już niejako „w biegu” należało podjąć wiele kluczowych decyzji. Najważniejsze dotyczyły wieloletniej prognozy finansowej i budżetu. Inne, niemające zakreślonych ustawami terminów, wymagają przeprowadzenia szeregu analiz prawnych i finansowych.

W tej sytuacji nowy wójt (burmistrz/prezydent) staje przed dylematem, kto może to zadanie wykonać. Nowe władze gminy mają do dyspozycji administrację, która dotąd przez kilkanaście lat funkcjonowała pod kierunkiem innych władz i przetrwała już kilku szefów. Tak czy inaczej, nowy wójt musi oprzeć się na kilku zaufanych i – co ważne – możliwie najlepiej merytorycznie przygotowanych osobach. Czy wystarczy zastępca (zastępcy)? W moim przekonaniu, niestety, nie.

Szczęśliwie od jakiegoś czasu wymiana sekretarza nie wymaga zgody rady. Drugą z kluczowych postaci w administracji samorządowej jest skarbnik. Tutaj mamy sytuację trudniejszą, bowiem to rada musi zaakceptować wniosek wójta o odwołanie go z funkcji.

Kluczowa jednak jest postawa i przymioty charakteru samego szefa gminy. Nie ma niczego gorszego od założenia, iż z każdym można się porozumieć. Niestety, to nieprawda. Prawie każdemu można dać szansę i możliwość skorzystania z niej. To wszystko. Aby taki mechanizm mógł się sprawdzić, konieczne jest jednoznaczne zdefiniowanie kompetencji, odpowiedzialności i obowiązków każdego z pracowników, co zazwyczaj mocno kuleje. W praktyce okazuje się, że stanowi to klucz dla umożliwienia weryfikacji kwalifikacji i zaangażowania w pracę. Tymczasem w średniej wielkości gminie, nawet liczącej kilkanaście tysięcy mieszkańców, wobec braku wydziału organizacyjno-prawnego zajmuje się tym sekretarz, który niekoniecznie reaguje na szybko następujące zmiany prawnych ram funkcjonowania gmin. Po raz pierwszy wybrany wójt nie musi mieć świadomości, że brak powierzenia na piśmie skarbnikowi czy też kierownikom wydziałów odpowiedzialności i kompetencji w zakresie realizacji budżetu, zamówień publicznych czy przetargów na sprzedaż majątku powoduje, że każde uchybienie stwierdzone podczas kontroli skutkuje przypisaniem mu pełnej odpowiedzialności w zakresie dyscypliny finansów publicznych. Wobec fasadowego systemu kontroli wewnętrznej i audytora niekoniecznie dotykającego istoty rzeczy w swoich działaniach wójt jest narażony na możliwość podsunięcia mu do podpisu dokumentów, których w żadnym wypadku nie powinien sygnować. Może to dotyczyć inwestycji w zakresie robót dodatkowych czy też uzupełniających albo źle skonstruowanej umowy na wykonanie usług lub robót budowlanych. Sytuacja staje się zupełnie beznadziejna, gdy również podział kompetencji pomiędzy szefem i jego zastępcami jest niedoprecyzowany, zaś szef ma skłonności do samodzielnego, bez konsultacji z nimi, podejmowania decyzji będących w zakresie ich kompetencji. Pracownicy, zwłaszcza ci bardziej przedsiębiorczy, natychmiast zorientują się w możliwościach obejścia zbyt dociekliwego bezpośredniego przełożonego i wykorzystają to.

Do sekretarza zazwyczaj należą także sprawy kadrowe i nabory. O ile w naborach szefów wydziałów uczestniczy sam wójt lub jego zastępcy, to – jeśli idzie o pracowników – na ogół tak nie jest. Dlatego też nie należą do rzadkości sytuacje, że szef nagle dowiaduje się o rodzinnych powiązaniach pomiędzy pracownikami, z których wynika, że w urzędzie i jego jednostkach usadowili się przedstawiciele kilku rodzin, od lat w taki czy inny sposób związanych z lokalną władzą. Z kolei skarbnik zazwyczaj jest tylko księgowym, a winien być przede wszystkim ekonomistą. Osoba taka nie będzie pomocą dla wójta w trudnej rzeczywistości ekonomicznej. Samo sporządzenie wieloletniej prognozy finansowej wymaga wielokrotnych przeliczeń różnych jej wariantów, uwzględniających większe lub mniejsze zaangażowanie inwestycyjne gminy. Bez korzystania z dobrego narzędzia informatycznego nie sposób sobie z tym poradzić. Cóż, kiedy zdarzają się jeszcze skarbnicy, którzy w ogóle z tego nie korzystają. Któż – jak nie skarbnik – winien wspomagać burmistrza w podejmowaniu decyzji dotyczących wykorzystania mechanizmów partnerstwa publiczno-prywatnego, emisji obligacji, prywatyzacji, likwidacji lub przekształceń zakładów budżetowych, wdrażania budżetu zadaniowego czy szukania oszczędności w wydatkach na utrzymanie gminy? W wielu gminach składane zwłaszcza przez szefów jednostek gminy wnioski dotyczące budżetu w żaden sposób nie są weryfikowane. Na ogół nadal dominuje przekonanie, że każdemu „należy się” co najmniej tyle, ile rok wcześniej, powiększone o wskaźnik inflacji. W ten sposób, zwłaszcza wobec zapisów nowej ustawy o finansach publicznych, okazuje się, że wiele gmin, a szczególnie miast, ma problem ze zbilansowaniem budżetu.

Warto także zastanowić się nad mechanizmami wprowadzania innowacji w pracy samorządów. O tym, że bez nich trudno dzisiaj cokolwiek osiągnąć, nie trzeba nikogo przekonywać. Pomimo że aktualnie, w przeciwieństwie do sytuacji sprzed kilkunastu lat, łatwiejsze jest pozyskanie do pracy w administracji wartościowych osób, sytuacja nie przedstawia się dobrze. Weźmy jako przykład problematykę oświatową. Kwestia sprowadza się do podnoszenia jakości przy minimalnych kosztach. Jakość związana jest przede wszystkim ze stworzeniem konkurencyjnego rynku usług oświatowych, zaś na koszty decydujący wpływ ma różnorodność form organizacyjnych szkół i przedszkoli, a także controlling kosztów i wprowadzenie standardu kosztów, które przypisane są do ucznia. W tej materii na wsparcie środowiska nauczycielskiego w znaczącym zakresie nie można liczyć. Pracownicy wydziałów oświaty lepiej lub gorzej poruszają się w gąszczu przepisów, natomiast myślenie w kategoriach jakości i ekonomii jest im obce. Firmy consultingowe oferują wykonanie lepszych lub (częściej) gorszych analiz mających wspomóc podejmowanie decyzji. Ostatecznie „na placu boju” pozostaje wójt z częścią radnych mając najczęściej przeciwko sobie liczne środowisko, które zwykle potrafi zmobilizować elektorat. Jeśli władze znajdą wsparcie w kilku osobach lub instytucji, która będzie gotowa jako organ założycielski prowadzić szkołę publiczną, rodzi się szansa. Gruntowna przebudowa zasad ekonomicznego funkcjonowania szkół jest prostsza. Wszystkie posunięcia wprowadzające istotne zmiany w tym obszarze wymagają jednak czasu, determinacji i odwagi pójścia pod prąd u kierujących gminą.

Próbując odpowiedzieć na tytułowe pytanie, dochodzimy do wniosku, że – niestety – w wielu przypadkach rządzi „stare”, ucieleśnione w osobach, których nie pozbyliśmy się z urzędu po jego przejęciu.

Marian Walny, zastępca burmistrza, Luboń