Wprowadzenie do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisów dotyczących przydomowych kompostowników wprowadziło zamieszanie, którego trudno uniknąć bez zmiany przepisów.

Jednym z fundamentalnych założeń reformy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, zainicjowanej nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) z 1 lipca 2011 r., było „uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi” poprzez objęcie przez gminy w zamian za

uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi całości strumienia tych odpadów powstających na nieruchomościach zamieszkanych. Opłata za gospodarowanie odpadami była niezależna od ilości wytworzonych odpadów.

W wyniku kolejnej nowelizacji ustawy 28 listopadzie 2014 r. dodano do niej art. 6r ust. 2d, zgodnie z którym w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez PSZOK oraz zapewnianie przyjmowania odpadów przez gminę w inny sposób.

Do ustawy wprowadzono wyjątek od powyższej zasady, określając w art. 6r ust. 3a, że w uchwale w sprawie szczegółowego zakresu usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez PSZOK od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami. Wszystkie cztery frakcje, których dotyczyć mogło ograniczenie, związane były z poziomem życia właścicieli nieruchomości. Powyższe ograniczenie mogło dotyczyć tylko odpadów zielonych, a nie całego strumienia bioodpadów. W praktyce gminy w różnym stopniu korzystały z powyższej możliwości, przy czym częściej decydowano się na wprowadzenie ograniczeń dotyczących opon czy odpadów budowlanych niż odpadów zielonych.

Nowelizacja z 2019 r.

Istotne zmiany w powyższym zakresie wprowadziła nowelizacja ustawy o u.c.p.g., uchwalona przez Sejm 19 lipca 2019 r. Z ustawy u.c.p.g., podobnie jak z ustawy o odpadach, usunięto odpady zielone, pozostawiając w niej bioodpady oraz odpady ulegające biodegradacji. Dookreślono przy tym, że do postępowania z odpadami stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zieleni lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Znowelizowano więc art. 6r ust. 3a u.c.p.g., wykreślając z niego odpady zielone jako frakcję mogącą podlegać limitacji przez radę gminy. Jednocześnie do u.c.p.g. wprowadzono szereg przepisów dotyczących przydomowych kompostowników. Zobowiązano rady gminy do wprowadzenia obligatoryjnego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami z gospodarstw domowych (art. 6k ust. 4a u.c.p.g.). Tym samym ustawowa konstrukcja przepisów dotyczących kompostowników adresowana jest wyłącznie do właścicieli nieruchomości określonego rodzaju – przepisy te nie mogą odnosić się do właścicieli nieruchomości zamieszkanych w zabudowie wielorodzinnej oraz właścicieli nieruchomości niezamieszkanych. Przepisy te odnoszą się do właścicieli kompostujących bioodpady w przydomowych kompostownikach. Choć ustawa nie definiuje pojęcia kompostownika, to wyklucza ona kompostowanie w innych miejscach. Gdyby wolą ustawodawcy było pozostawienie w tym zakresie większej swobody właścicielom nieruchomości, zwolnienie dotyczyłoby zwolnienia właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Ze znowelizowanych przepisów wynika także, że kompostownik ma być „przydomowy” oraz znajdować się „na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi”. Podstawą do skorzystania ze zwolnienia jest posiadanie kompostownika na terenie nieruchomości, której właścicielze zwolnienia chce skorzystać. Wyklucza to powoływanie się na kompostownik znajdujący się na terenie innej nieruchomości. Z regulacji wynika także, że kompostowanie przez właściciela nieruchomości bioodpadów stanowiących odpady w kompostowniku przydomowym ma prowadzić do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami z gospodarstw domowych. Ustawa o odpadach definiuje gospodarowanie odpadami jako zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów i działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Samodzielne kompostowanie bioodpadów ma obniżyć koszty funkcjonowania gminnego systemu odpadowego –gmina ma wydawać mniej, zaś niższe koszty mają przełożyć się na wielkość zwolnienia kompostownikowego.

Jak słusznie przyjął WSA w Gorzowie Wlkp., „właściciele nieruchomości uzyskują zwolnienie w zamian za to, że zagospodarowują odpady, które gdyby tego nie dokonali, stanowiłyby element kosztów gospodarowania odpadami” (wyrok z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20).

Kontrowersyjne upoważnienie

Wraz z wprowadzeniem obligatoryjnego zwolnienia kompostownikowego rada gminy uzyskała możliwość określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnienia właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Zwolnienie kompostownikowe może być stosowane w gminach, które wprowadziły zagadnienia kompostownikowe do regulaminów i w tych, w których regulaminy nie odnoszą się do tej problematyki. Zakres regulacji regulaminowej dotyczącej kompostowników nie odnosi się wprost wyłącznie do właścicieli nieruchomości korzystających ze zwolnienia kompostownikowego. Literalna wykładnia tego przepisu może prowadzić do wniosku, że wymagania regulaminowe dotyczą także właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących w przydomowych kompostownikach bioodpady, którzy nie korzystają ze zwolnienia. Teza ta wydaje się dyskusyjna.

Zakres obowiązków gminy

W praktyce wątpliwości rodzi wpływ skorzystania przez właściciela nieruchomości ze zwolnienia kompostownikowego na zakres usług świadczonych na jego rzecz przez gminę w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pytanie sprowadza się do możliwości nieodbierania przez gminę od tego typu właścicieli nieruchomości bioodpadów. Wojewoda śląski w kilku rozstrzygnięciach nadzorczych, odnosząc się do tego zagadnienia, wskazał, że „nie jest możliwym całkowite zwolnienie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w przydomowych kompostownikach z obowiązku posiadania worka na te odpady. Upoważnienie do wprowadzenia tej delegacji zawiera wprost przepis art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy, jednakże przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości regulacji dotyczących gospodarki odpadami na terenie gminy. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wynika, że do bioodpadów zaliczane są choćby odpady spożywcze i kuchenne różnego pochodzenia, które jednakże w odróżnieniu od odpadów z parków i ogrodów nie muszą być odpadami podlegającymi biodegradacji, a tym samym nie powinny być gromadzone w kompostownikach, np. kości. Nie jest możliwym więc zwolnienie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w przydomowych kompostownikach z obowiązku posiadania worka na te odpady”. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., w którym wprost mowa jest o zwolnieniu „w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady”.

Ustawodawca wprost dopuszcza sytuację, w której rada gminy zezwoli na to, aby właściciel określonego rodzaju nieruchomości, kompostujący bioodpady, nie posiadał brązowego pojemnika lub worka. W przypadku wyposażania nieruchomości w pojemniki lub worki przez gminę w ramach usługi świadczonej w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami właściciele nieruchomości korzystający ze zwolnienia kompostownikowego mogliby nie otrzymywać brązowych pojemników czy worków. Należy przyjąć, że nieruchomości zwolnione z obowiązku posiadania brązowego pojemnika lub worka mogą nie zostać uwzględnione w „trasówce” dotyczącej odbioru bioodpadów. Regulacje te należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 2c u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez PSZOK, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Tym samym ustawodawca dopuszcza dwie sytuacje: całość strumienia bioodpadów odbierana jest „u źródła” z brązowych pojemników lub worków – bioodpady nie muszą być zbierane w PSZOK-u, „u źródła” nie jest zbierana całość strumienia bioodpadów – bioodpady muszą być zbierane w PSZOK-u. Rozstrzygnięcie powyższego sporu dotyczącego prawidłowej interpretacji przepisów u.c.p.g. dotyczących kompostowników najprawdopodobniej nastąpi poprzez kolejną nowelizację ustawy. Wśród zapowiadanych przez Ministerstwo Klimatu zmian znajduje się „możliwość kompostowania bez konieczności odbioru bioodpadów”. Proponowaną nowelizację uznać należy za doprecyzowanie obecnie obowiązujących przepisów, a nie za wprowadzenie nowej regulacji. Jednocześnie Ministerstwo powinno rozważyć dalsze zmiany związane z kompostownikami. Praktyka dowodzi bowiem, jak wielka jest kreatywność właścicieli nieruchomości. Doprecyzowanie przepisów w powyższym zakresie pozwoli na urealnienie wysokości zwolnień kompostownikowych, które przy przyjęciu konieczności dalszego wyposażania nieruchomości z kompostownikami w brązowe pojemniki lub worki i obejmowanie ich „trasówką” musiałoby się kształtować na symbolicznym poziomie, wynikającym jedynie z oszczędności w samodzielnym zagospodarowaniu części masy bioodpadów, pomniejszonej o zwiększone w tym zakresie koszty obsługi administracyjnej systemu.