PPP w budownictwie komunalnym jest zagadnieniem obecnym na łamach „Przeglądu Komunalnego” od 2005 r. W ciągu minionych siedmiu lat można zaobserwować wyraźne zmiany na scenie gospodarczej, przy stałości problemu, jakim był (i jest) niedostatek mieszkań komunalnych i socjalnych w polskich gminach.
Nasuwa się pytanie, czy
wśród zmian, jakie zaszły na rynku i w otoczeniu prawnym, istnieje obecnie większa możliwość realizacji tego zadania własnego samorządów gminnych, w oparciu o zaangażowanie pozabudżetowych środków finansowych.
 
 

Zmiana oceny

W 2005 r. zarówno koncepcja PPP, jak i wymagania formalne ustawy były zupełną nowością i terenem dla samorządów nieznanym. Wobec dużej dozy niepewności i braku tzw. woli politycznej oraz odpowiednich formularzy dla zamieszczenia ogłoszenia o postępowaniu wszelkie pomysły przedsięwzięć w formie PPP okazały się nierealne. Istniały wówczas inne niż dzisiaj zarówno regulacje dotyczące mieszkalnictwa komunalnego, jak i programy wsparcia (czytaj „Budownictwo komunalne… z zyskiem” – „Przegląd Komunalny” 5/2005).
Wobec dzisiejszej rzeczywistości gospodarczej spojrzenie na PPP w budownictwie wymaga poważnej aktualizacji. Dla wielu gmin PPP przestaje być alternatywą, a staje się wyborem pomiędzy wariantem „zero”, czyli zaniechaniem, a przeprowadzeniem badania, czy działanie w tej formie pomoże rozwiązać nabrzmiałe problemy.
Wprawdzie Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU nr 19, poz. 100) nie nakazuje przeprowadzenia analiz przedrealizacyjnych, jednakże w praktyce trudno ustalić, czy PPP będzie rozwiązaniem korzystniejszym od innych form wykonania zamówienia – o ile są one finansowo dostępne – bez wykonania analizy porównawczej.
Dla większości gmin obowiązującym „benchmarkiem” kosztu utrzymania powierzchni mieszkalnej jest obecnie ponoszony koszt, który w większości przypadków odnosi się do zamortyzowanego i niedoinwestowanego mieszkaniowego zasobu gminy, dla którego nawet wartość stawki odtworzeniowej ustala wojewoda na podstawie danych GUS i własnych analiz, a następnie ogłasza ją w dzienniku urzędowym województwa.
PPP nie wytrzymuje takiego porównania i wypada znacznie drożej. Ta różnica wynika przede wszystkim z faktu, że nowy niezamortyzowany budynek dla sfinansowania kosztów komercyjnie zaciągniętego kredytu wymaga czynszu na poziomie minimum 6% wartości odtworzeniowej lokalu. Wartość ta stanowi iloczyn powierzchni użytkowej i wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Do tego dochodzą nakłady na bieżące utrzymanie powierzchni wspólnej i terenu wokół budynku, a także marża partnera prywatnego, powiększona o „koszt ryzyka” – a ryzyk w tego typu transakcji dla obu stron może być sporo.
Zarówno standard nowo oddanego do użytkowania zasobu mieszkaniowego, jak i jakość utrzymania będą się znacznie różniły od standardów, z którymi przedsięwzięcie PPP jest porównywane. Stąd wysokość czynszu dla mieszkań wytworzonych w ramach transakcji PPP będzie o wiele wyższa (szacuje się ją na poziomie 23-28 zł/1 m2/mies.).
 
 

Zanim wybierzemy partnerstwo

Należyta staranność w wydatkowaniu środków publicznych wymaga poszukiwania tańszych rozwiązań dla pozyskania zasobu mieszkaniowego, przy czym pracownicy urzędów gminnych nierzadko zapominają o tym, że ustawodawca daje w tym obszarze dużą swobodę. Artykuł 20 ust. 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów… pozwala samorządom na wynajem lokali od innych właścicieli i podnajmowanie ich osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód. W takim wypadku gmina pobiera od podnajemców czynsz niższy niż ten, jaki sama opłaca właścicielowi nieruchomości. Przytoczony zapis daje swobodę w pozyskiwaniu przez gminę zasobów mieszkaniowych na wynajem z rynku wtórnego od osób prywatnych i prawnych. Wszędzie, gdzie może się to przyczynić do zminimalizowania istniejących braków lokalowych, należy ten pomysł wziąć pod uwagę podczas prowadzonej analizy. Plusem takiego rozwiązania jest stosunkowo szybkie pozyskanie mieszkań i fakt, że mieszkańcy komunalni nie zostają zlokalizowani w jednym miejscu, które może przybrać charakter getta. Minusem będzie, oczywiście, rozbudowany wysiłek administracyjny, skierowany na bieżącą współpracę z wieloma różnymi właścicielami wynajętego zasobu.
Kolejnym potencjalnym źródłem pozyskania mieszkań komunalnych może stać się zmiana funkcji istniejących obiektów połączona z rewitalizacją budynków. Często są to nieruchomości poprzemysłowe, powojskowe lub o charakterze niemieszkalnym, które znajdują się w rękach gminy lub Skarbu Państwa. Oczywiście, znaczna ich część bądź nie nadaje się na cele mieszkalne, bądź też koszt przystosowania czyni taką konwersję nieopłacalną, ale o tym należy się upewnić.
 
 

Dialog techniczny

Skutecznym instrumentem pomagającym dokonać rozeznania na rynku dostawców nieruchomości i potencjalnych partnerów prywatnych jest wciąż prawie nieznana instytucja dialogu technicznego (nie mylić z dialogiem konkurencyjnym).
Jest to procedura od wielu lat stosowana w krajach Unii Europejskiej. Co prawda, obecnie forma ta nie jest wprost uregulowana w ustawie Prawo zamówień publicznych, ale niebawem ma się to zmienić.
Dialog techniczny ma charakter konsultacji pozwalającej zamawiającemu na zbadanie rynku i funkcjonujących na nim rozwiązań, które mogą mieć zastosowanie w rozpatrywanym przez niego projekcie. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej procesy udzielania zamówień publicznych przez rodzimych zamawiających w większej części zostały poddane zasadom przyjętym w prawie wspólnotowym. W europejskim prawie zamówień publicznych dialog techniczny jest regulowany przez tzw. dyrektywę klasyczną (2004/18/WE)1 oraz dyrektywę sektorową (2004/17/WE)2, ze zmianami wprowadzonymi przez dyrektywę w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, zmieniającą dyrektywy 2004/18/WE i 2004/17/WE. Unijny prawodawca wskazał, iż jeszcze przed wszczęciem procedury o udzielenie zamówienia publicznego dopuszczalne jest poszukiwanie, a nawet korzystanie z doradztwa, które może znaleźć zastosowanie w trakcie opracowania specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ), z tym zastrzeżeniem, iż nie może to doprowadzić do ograniczenia konkurencji. Podobnie jest w warunkach krajowych, gdzie dialog techniczny polega na uzyskaniu przez podmiot zamierzający przeprowadzić postępowanie o zamówienie publiczne informacji dotyczących danego rynku oraz istniejących na nim rozwiązań, w ramach realizacji zadania, które ma zostać objęte procedurą zamówienia publicznego. Dzięki tej instytucji zamawiający ma możliwość identyfikacji rozwiązań, które najlepiej odpowiadają jego potrzebom i na dalszym etapie znajdą odzwierciedlenie w SIWZ-ie. Naczelną zasadą jest prowadzenie dialogu technicznego w taki sposób, aby nie zaszły okoliczności, których następstwo może prowadzić do uzyskania przewagi nad innymi konkurentami na rynku przez podmioty biorące w nim udział. Dialog techniczny należy sklasyfikować jako narzędzie przydatne w chwili organizowania procedury udzielenia zamówienia publicznego tam, gdzie dla jego prawidłowego przeprowadzenia niezbędne jest posiadanie wiedzy z określonej dziedziny. Polskie Prawo zamówień publicznych nie zawiera regulacji dotyczących stosowania i prowadzenia dialogu technicznego. Należy jednak pamiętać, że konsekwencją skorzystania przez zamawiającego z tej formuły jest możliwość wykluczenia z postępowania o udzielenia zamówienia publicznego podmiotu biorącego udział w dialogu na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych, o ile nie zostaną zachowane warunki uczciwej konkurencji. Nie oznacza to, że w dialogu technicznym nie mogą wziąć udziału przyszli oferenci, ale należy zwrócić uwagę na zakres przekazywanej im informacji.
 
 

Kraków pionierem

Nie można nie wspomnieć o krakowskiej inicjatywie, która po ponad trzech latach od momentu pierwszych prób jest obecnie w fazie zaawansowanego dialogu konkurencyjnego z potencjalnymi partnerami prywatnymi. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż w większych miastach uwolnienie zasobu mieszkaniowego, znajdującego się w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach (np. na tzw. starówce), pozwala na akceptację wyższych kosztów związanych z PPP. 300 mieszkań komunalnych dla Krakowa to na obecnym rynku deweloperskim duża transakcja, w dodatku z możliwością osiągania korzyści w ciągu kolejnych 15 lat (bo na taki okres zostanie najprawdopodobniej podpisana umowa), bez względu na koniunkturę rynku. Podczas gdy deweloperzy i właściciele firm budowlanych w swej większości nastawieni są na szybką realizację zysku, już pojawia się grupa podmiotów, która posiada zdolność finansową i organizacyjną, konieczną dla podjęcia w odpowiedzialny sposób wieloletniej współpracy z sektorem publicznym. Wprawdzie w takiej współpracy nie będzie już ani tanich kredytów z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (czytaj „Budownictwo komunalne bez finansowania przez JST” – „Przegląd Komunalny” 12/2005), ani instrumentów zwrotnych w ramach inicjatywy rewitalizacji obszarów miejskich JESSICA (ponieważ program nie obejmuje budownictwa na cele mieszkaniowe), jednak przedsięwzięcie ma wszelkie szanse na pozytywny rezultat w postaci podpisanej umowy.
Przyjęte przez zamawiającego założenia opierają się na włączeniu nowo wybudowanych lokali do zasobu własnego mieszkań gminnych, przez co gospodarka nimi będzie podporządkowana ustawie o ochronie praw lokatorów…. Stanowi to pewne ograniczenie, wymagające szczególnie starannie opracowanej polityki gospodarowania nowo pozyskanym zasobem mieszkaniowym (czytaj „Drabina mieszkaniowa” – „Przegląd Komunalny” 1/2006). W wypadku Krakowa, ze względu na ilość mieszkań, jakie są przedmiotem projektu, wartość dopłaty do czynszu, którą będą mogli dopłacić przyszli lokatorzy, ma kluczowe znaczenie dla wysokości corocznego wydatku publicznego, korzyści kosztowej przedsięwzięcia oraz zapewnienia trwałości wspólnej inwestycji.
Postępowanie jest prowadzone w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych. Miasto opracowało zakres przedmiotu zamówienia, który obejmuje przekazanie partnerowi prywatnemu kilku zadań: zaprojektowania, wybudowania i sfinansowania w całości kosztów budowy oraz ponoszenia odpowiedzialności za prawidłową eksploatację zasobu mieszkaniowego, a także zarządzania lokalami mieszkalnymi i usługowymi, ponieważ takie również najprawdopodobniej powstaną w ramach przedsięwzięcia. Ciekawym elementem takiej transakcji jest możliwość wniesienia przez partnera prywatnego nieruchomości będącej jego własnością, co z pewnością pozwoliłoby na jednoznaczne zaklasyfikowanie transakcji jako pozabilansowej dla sektora finansów publicznych, a ponadto wybudowane mieszkania nie stanowiłyby części składowej gminnego zasobu mieszkaniowego, co zapewniłoby elastyczniejsze gospodarowanie i zawieranie umów na warunkach nieco innych niż dla pozostałych lokali wchodzących w skład zasobu gminnego. Poza tym taka konstrukcja transakcji pozwoli skorzystać z już wybudowanych mieszkań, które deweloperzy usiłują sprzedać w obecnych – trudnych dla nich – warunkach rynkowych. Tego typu procesy sprzyjają „urynkowieniu” mieszkalnictwa komunalnego (czytaj „rEwolucja mieszkaniowa” – „Przegląd Komunalny” 8/2006). Dziś gminy pozyskały nowe możliwości i tylko od ich inicjatywy zależy, jak je wykorzystają, włączając finansowanie ze źródeł pozabudżetowych.
 
 

Źródła

  1. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 134).
  2. Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r., koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 134/1).
 
 

Witold Grzybowski

ekspert partnerstwa publiczno-prywatnego

 

Potencjalnym źródłem pozyskania mieszkań komunalnych może się stać zmiana funkcji istniejących obiektów, np. poprzemysłowych, połączona z ich rewitalizacją.
Potencjalnym źródłem pozyskania mieszkań komunalnych może się stać zmiana funkcji istniejących obiektów, np. poprzemysłowych, połączona z ich rewitalizacją.