Inwestycje drogowe stanowią jedno z najważniejszych wyzwań, przed którymi stoją obecnie władze publiczne. Z uwagi na fakt, że tego rodzaju przedsięwzięcia wywołują sporo kontrowersji i dylematów, proces związany z budową dróg nie zawsze przebiega płynnie. Jednym z głównych problemów w tym kontekście jest relacja pomiędzy inwestycjami drogowymi a planowaniem przestrzennym.
W
pierwszej kolejności należy podkreślić, że obecny system planowania przestrzennego, oparty na rozwiązaniach dostępnych w Ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. DzU z 2012 r. poz. 647), nie daje gwarancji sprawnej realizacji inwestycji drogowej. Biorąc to pod uwagę, dla inwestora najbezpieczniejszym rozwiązaniem jest ujęcie takiego przedsięwzięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Uchwalenie takiego planu zależy jednak tylko od woli danej gminy, której w tym zakresie nie można nic narzucić.
Projekty drogowe o znaczeniu krajowym określane są w programach budowy dróg krajowych i autostrad, a stamtąd – na pewnym poziomie ogólności – są przenoszone do planów zagospodarowania przestrzennego województw. Jednak w sytuacji, gdy inwestycję celu publicznego (np. drogę) wyznaczono w planie wojewódzkim, ale jej przyszły inwestor nie jest jeszcze w stanie w pełni określić terminu i zasad jej prowadzenia, w obecnych ramach prawnych może pojawić się problem. Jeżeli bowiem gmina posiada uchwalony m.p.z.p., to jedyną możliwością zmiany przeznaczenia konkretnego terenu jest przyjęcie przez radę gminy nowego planu miejscowego. Natomiast w sytuacji, gdy dany teren – w planie wojewódzkim przewidziany pod budowę drogi – nie jest objęty ustaleniami m.p.z.p. przeznaczającymi go pod budowę drogi, to gmina może zmienić sposób jego zagospodarowania. Stać się tak może choćby przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o zasięgu lokalnym lub decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli bowiem koncepcja w zakresie inwestycji celu publicznego ograniczona jest do planu zagospodarowania przestrzennego województwa, to zapisy tego planu nie będą wystarczające do obligatoryjnego zagospodarowania terenu w określony sposób (np. zgodnie z założeniami dotyczącymi inwestycji drogowej). Nawet w sytuacji, kiedy inwestycje celu publicznego są już określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to nie ma obowiązku stosowania zapisów studium przez organ wykonawczy gminy przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych. Tak więc nawet zapisana w studium lokalizacja inwestycji drogowej nie daje gwarancji, że teren ten zostanie zagospodarowany zgodnie z założeniami. Aktualne przepisy mówią bowiem, że inwestor, który nie ma jeszcze przygotowanej ostatecznej koncepcji inwestycji celu publicznego, a jedynie wstępną wizję prowadzenia takiej inwestycji, może zostać zablokowany m.in. przez działania dotychczasowego właściciela danej nieruchomości. Takiej sytuacji można przeciwdziałać jedynie wówczas, gdy powyższa wizja zostanie doprecyzowana tak, by termin i sposób jej realizacji nie budziły wątpliwości (co w praktyce nie zawsze jest łatwe i szybkie do osiągnięcia). Dopiero wtedy można wnioskować o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w konsekwencji – opierając się na tej decyzji – wszcząć procedurę wywłaszczeniową.
Brak dostatecznej ochrony
Konkretyzacja ostatecznych zamierzeń inwestora w zakresie lokalizacji drogi publicznej w obecnym systemie normatywnym ma miejsce dopiero na etapie wydania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dopiero w takiej decyzji zostaje wybrany wariant przebiegu drogi (biorąc pod uwagę m.in. różne okoliczności środowiskowe). Wydanie tzw. decyzji środowiskowej – choć odbywa się na pewnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego – nie tworzy jednak sytuacji, w której dla danego terenu pojawiają się nieodwracalne skutki przestrzenne. Mogą być one wskazane wyłącznie przy okazji uchwalenia m.p.z.p. lub w decyzji lokalizacyjnej. Na tym tle należy wskazać na problemy, które rodzą się przy okazji określenia relacji pomiędzy decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzjami o warunkach zabudowy (powtarzające się także w sytuacji innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).
W kontekście powyższego można wskazać przypadek gminy położonej w woj. zachodniopomorskim, w której prowadzone jest przedsięwzięcie dotyczące budowy drogi krajowej. Inwestorzy podjęli próbę uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na terenach ważnych z punktu widzenia zarówno inwestycji drogowych, jak i realizacji celów środowiskowych. Organ gminy odmówił jednak ustalenia warunków zabudowy, powołując się przede wszystkim na niezgodność zachodzącą pomiędzy treścią decyzji lokalizacyjnych a treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak samorządowe kolegium odwoławcze uznało taki tok myślenia za niewłaściwy, słusznie uznając, że w polskim prawie nie ma przepisów, w oparciu o które odmowę ustalenia warunków zabudowy można byłoby bezpośrednio łączyć z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanymi w innych sprawach. Te ostatnie muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, ale nie powinny stanowić elementu przesądzającego.
Z powyższego przykładu można wywnioskować, iż polski system zarządzania przestrzenią, oparty na decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie chroni dostatecznie planowanych zamierzeń inwestycyjnych w zakresie dróg publicznych. Do momentu rozpoczęcia inwestycji istnieje bowiem niepewność, czy jakiś inny podmiot nie będzie próbował określić przeznaczenia danego terenu w odmienny sposób. Jednocześnie należy wskazać, że otwartym zagadnieniem będzie szersze włączenie decyzji środowiskowych w cały system zarządzania przestrzenią. Przy zachowaniu decyzji lokalizacyjnych należy rozważyć, czy nie byłoby zasadne połączenie ich z decyzjami środowiskowymi i utworzenie jednego, wspólnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
W kontekście innych ustaw
Przy okazji analizy relacji pomiędzy inwestycjami drogowymi a planowaniem przestrzennym należy zwrócić uwagę na zapisy Ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. DzU z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) – tzw. specustawy drogowej. Przedmiotowa ustawa wyłącza względem tych inwestycji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowa analiza prowadzi jednak do wniosku, że niewykluczone jest oparcie trybu inwestycji także na przepisach tej ostatniej ustawy – wybór zależy od woli inwestora. W związku z powyższym może pojawić się sytuacja, kiedy to droga umiejscowiona będzie wbrew zapisom m.p.z.p. Niemniej jednak nie zapewnia to sprawności prowadzenia inwestycji, bowiem również tutaj inwestor drogowy nie uzyskuje (bez m.p.z.p.) zabezpieczenia terenu pod planowaną drogę. Do momentu podjęcia inwestycji – na takiej samej zasadzie jak wskazana powyżej – dany teren może być zagospodarowany w odmienny sposób.
Zbiorczym odpowiednikiem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też decyzji o wywłaszczeniu staje się zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Pomimo pewnych ułatwień proceduralnych może ono zostać jednak wydane dopiero na zaawansowanym etapie całego procesu, a co za tym idzie – nie zawsze da się szybko i sprawnie przeprowadzić całą procedurę – zwłaszcza w przypadku, gdy elementem tego zezwolenia będzie również wywłaszczenie. W tym kontekście procedurę inwestycyjną mogą przedłużać właściciele nieruchomości, którzy – znając plany inwestora (ale nie mając ich formalnego potwierdzenia w postaci m.p.z.p.) – mogą specjalnie zmieniać przeznaczenie swoich działek, aby przy okazji procedury wywłaszczeniowej uzyskać wyższe wynagrodzenie.
Ustawa o drogach publicznych reguluje z kolei tryb uchwalania m.p.z.p., obejmujących sieć drogową. Należy w nich przeznaczyć pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przed wzajemnym, niekorzystnym oddziaływaniem. Zmiany zagospodarowania obszaru przyległego do pasa drogowego muszą być uzgadniane z miejscowym zarządcą drogi. Inne, obecnie zdecydowanie mocniej dyskutowane na szczeblu centralnym rozwiązanie dotyczy ograniczeń właścicieli nieruchomości usytuowanych w okolicy zewnętrznej krawędzi jezdni – w zakresie wznoszenia obiektów budowlanych (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Przykładowo, przy autostradzie ograniczenia te występują w terenie zabudowy w odległości 30 m od jezdni, a poza terenem zabudowy – w odległości 50 m (w przypadku innych kategorii dróg są one mniejsze). Aktualnie rozważa się, czy z punktu widzenia ochrony dróg oraz przyszłych interesów użytkowników przestrzeni ograniczenia te nie powinny być większe.
Kompleksowy system
Przeprowadzona analiza skłania do wniosku, że wskazane byłyby pewne zmiany w obecnie obowiązującym systemie planowania przestrzennego. Ich dopuszczalne kierunki mogą być zróżnicowane. Niemniej jednak główną intencją powinno być przede wszystkim usprawnienie i zabezpieczenie inwestycji drogowych. Nie można przy tej okazji zapomnieć ani o kompleksowości całego systemu, ani o interesach poszczególnych właścicieli, których ograniczenie jest dopuszczalne jedynie w koniecznym zakresie.
dr Maciej J. Nowak, Zakład Prawa i Gospodarki Nieruchomościami, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny, Kancelaria Prawnicza „dr Maciej Nowak”, Szczecin
Śródtytuły od redakcji