Ustawa o szkodach w środowisku stosunkowo szczegółowo ustala, co należy do kosztów prowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Zgodnie z art. 21, są to uzasadnione koszty związane z koniecznością zapewnienia właściwego i efektywnego przeprowadzenia tych działań.
Działania te obejmują wydatki na gromadzenie danych i ocenę bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku
lub takiej szkody, na opracowanie i ocenę projektów działań zapobiegawczych lub naprawczych (w tym projektów alternatywnych) oraz na przeprowadzenie takich działań. Ponadto do kosztów tych należą wydatki związane z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego lub sądowego, na prowadzenie egzekucji, nadzoru i monitoringu oraz na odszkodowania, o których mowa w art. 18 ust. 1 (czyli przysługujące władającemu powierzchnią ziemi z tytułu szkód wyrządzonych w związku z prowadzeniem działań wymaganych ustawą).
„Zanieczyszczający płaci”
Tak szerokie określenie kosztów działań wymaganych ustawą spełnia jedno z istotniejszych założeń dyrektywy 2004/35, a mianowicie urzeczywistnienie zasady „zanieczyszczający płaci”. Dyrektywa w pkt. 2 preambuły podkreśla, że podmiot gospodarczy wyrządzający swoją działalnością szkody w środowisku lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód musi być finansowo za nie odpowiedzialny. Dla osiągnięcia tego celu przepisy o odpowiedzialności powinny być tak skonstruowane, aby mogły powodować nakłonienie podmiotów gospodarczych do przyjęcia środków i opracowywania praktyk minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środowisku oraz ograniczenia w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za nie. Przy takiej konstrukcji zainteresowany powinien sobie odpowiedzieć na pytanie, czy lepiej zrealizować obciążające go obowiązki (zwłaszcza związane z zapobieganiem szkodom, ale także naprawcze) własnym sumptem, czy też poddać się egzekucji wszystkich wskazanych kosztów w przypadku wykonania ich przez kogoś innego.
Ustawa o szkodach bowiem, wzorem ww. dyrektywy, wyraźnie stwierdza, że koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska (art. 22 ust. 1). Natomiast w przypadkach, gdy niezbędne działania zostały zrealizowane przez właściwy organ, organ ten ma obowiązek zażądania od podmiotu korzystającego ze środowiska zwrotu poniesionych przez siebie kosztów (art. 23 ust. 1). Roszczenia względem podmiotu korzystającego ze środowiska o zwrot takich kosztów przedawniają się po pięciu latach od dnia zakończenia działań lub ustalenia sprawcy bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku.
Ustawa przewiduje także uproszczony sposób ustalenia takich należności i jej egzekucji, wprowadzając drogę administracyjną: obowiązek poniesienia kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, ich wysokość oraz sposób uiszczenia określa decyzją organ ochrony środowiska (art. 23 ust. 4). W kontekście egzekucji należy wskazać, że do należności z tytułu obowiązku uiszczenia kosztów działań zapobiegawczych lub naprawczych mają być odpowiednio stosowane przepisy działu III Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DzU z 2005 nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują organowi ochrony środowiska. Może on odstąpić od żądania zwrotu całości lub części kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych tylko wówczas, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie został zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego (lub egzekucja okazała się bezskuteczna) bądź gdy koszt takiego postępowania jest wyższy niż kwota możliwa do odzyskania.
Zwolnienia z kosztów
Podmiot korzystający ze środowiska, zgodnie z art. 22 ust. 2, nie ponosi kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, jeżeli wykaże, że bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez inny wskazany podmiot oraz wystąpiły mimo zastosowania przez podmiot korzystający ze środowiska właściwych środków bezpieczeństwa. Zwolnienie z obowiązku poniesienia kosztów ma miejsce również wówczas, gdy koszty takie powstały na skutek podporządkowania się nakazowi wydanemu przez organ administracji publicznej (chyba że nakaz ten wynikał z emisji lub zdarzenia spowodowanego własną działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska). W takich sytuacjach podmiot korzystający ze środowiska, który podjął działania zapobiegawcze lub naprawcze w odniesieniu do bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku, może wystąpić z roszczeniem o zwrot kosztów poczynionych na ten cel od sprawcy bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku (w pierwszym przypadku), bądź też od właściwego organu administracji publicznej (w drugim przypadku). Roszczenia takie rozstrzygane są na drodze cywilnoprawnej.
Pozwolenia emisyjne a zabezpieczenie roszczeń
Analizując kwestie odpowiedzialności za koszty działań zapobiegawczych i naprawczych, warto także zwrócić uwagę na zmiany, jakie ustawa o szkodach wprowadziła do przepisów ustawy P.o.ś. W szczególności chodzi o zmiany dotyczące art. 187 ustawy P.o.ś., wprowadzone art. 32 pkt. 10 ustawy o szkodach. Przepisy art. 187 dotyczą pozwoleń emisyjnych w kontekście wprowadzania do ich treści obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, jakie mogą powstać w związku z wystąpieniem negatywnych skutków oraz szkód w środowisku wyrządzo­nych wykonywaniem pozwolenia. Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia może być obecnie wprowadzony m.in. ze względu na możliwość powstania szkód w środowisku w rozumieniu ustawy o szkodach, zabezpieczenie może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej bądź ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej. Perspektywicznie bardzo ważne może być upoważnienie ministra środowiska do ustalenia, w drodze rozporządzenia rodzajów instalacji, w których zabezpieczenie powinno zostać ustanowione. Minister powinien wziąć tu pod uwagę rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz związane z tym prawdopodobieństwo wystąpienia i rozmiary potencjalnych szkód w środowisku, a także konieczność zapewnienia pokrycia kosztów działań naprawczych w przypadku wystąpienia szkody w środowisku. Delegacja (art. 187 ust. 5) ma charakter obligatoryjny i nie została na razie zrealizowana. Także w drodze rozporządzenia minister może wskazać metody określania wysokości zabezpieczenia roszczeń, w zależności od rodzaju prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska działalności, wielkości produkcji i parametrów technicznych instalacji. Takie rozporządzenie wyraźnie ułatwiłoby organom nakładanie takiego obowiązku – wprowadzenie go do decyzji musi być precyzyjnie uzasadnione, w szczególności w odniesieniu do ustalanej wysokości zabezpieczenia. Ta delegacja (art. 187 ust. 6) ma charakter fakultatywny i także nie została dotychczas wykorzystana.
prof. dr hab. Marek Górski
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska
Uniwersytet Łódzki
Śródtytuły od redakcji