Z Andrzejem Jagusiewiczem, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, rozmawia Piotr Strzyżyński

 
O potrzebie reformy Inspekcji Ochrony Środowiska mówi się od lat, także na łamach „Przeglądu Komunalnego”. Szczególnie dwa opublikowane w tym roku listy odnosiły się dość krytycznie do funkcjonowania Inspekcji i pomysłów na usprawnienie jej działania. Chciałbym zatem zapytać, czy są prowadzone
prace związane z reformą tego organu?
Minister Maciej Nowicki miał wizję reformy służb ochrony środowiska. Pierwszym jej elementem miało być stworzenie formacji, która przyspieszyłaby wydawanie decyzji środowiskowych, po to, żeby można było skutecznie sięgnąć po miliardy euro z funduszy unijnych i zaprezentować Polskę jako kraj cywilizowany. Budowa autostrad i dróg ekspresowych, projekty infrastrukturalne – to wszystko wymaga decyzji środowiskowych, a nasze prawo było w tym zakresie kulawe. Na przykładzie Rospudy przekonaliśmy się, że nie można iść w poprzek prawa unijnego. I właśnie po to, żeby było ono sprawnie i profesjonalnie stosowane, w połowie listopada 2008 r. powołano Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Powstała ona na bazie wydziałów ochrony środowiska i rolnictwa urzędów wojewódzkich i wojewódzkich konserwatorów przyrody. A zatem wojewodzie „amputowano” część zadań i na ich podstawie oraz części kompetencji Ministra Środowiska stworzono służbę, która ma centralę w Warszawie i regionalne dyrekcje.
Zgodnie z koncepcją ministra Nowickiego, musi być zachowana symetria pomiędzy wydawaniem decyzji w dyrekcjach, a kontrolą ich realizacji i wykorzystania środowiska przez podmioty gospodarcze objęte tymi decyzjami. Wobec tego drugim etapem reformy służb ochrony środowiska ma być stworzenie inspekcji opartej na Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska i na odzespolonych wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Oznacza to, że chcemy zabrać wojewodom te organy, które obecnie poddane są dwuwładzy. Z faktu, że WIOŚ-e są zespolone z wojewodą, wynika, iż pieniądze na płace dla zatrudnionych w nich pracowników zapewnia wojewoda, natomiast kierunki i sposób realizacji ustawowych zadań określa Główny Inspektor. Pojawia się więc zasadnicze pytanie: kto jest bossem? Czy ten, kto płaci, czy ten, który zleca prace? W życiu zazwyczaj jest nim ten, kto płaci, i dlatego chcemy zabrać te służby. Wspomniane wcześniej ustawowe zadania to zadania państwa unijnego, które musi nadrabiać zaległości cywilizacyjne i ma podążać szybką ścieżką rozwoju w zgodzie z prawodawstwem unijnym. I właśnie na straży, żeby ten kraj podążał tą drogą, stoi IOŚ. Stąd wola, żeby stworzyć – symetrycznie do GDOŚ – inspekcję ochrony środowiska, która będzie oparta na WIOŚ-ach zespolonych z GIOŚ-em. To jest pierwszy radykalny i niezbędny krok, żeby było lepiej.
Dopiero w dalszych planach byłoby wypracowanie modelu połączenia GDOŚ z Inspekcją uzyskaną w wyniku odzespolenia WIOŚ-ów i połączenia ich z GIOŚ-em. Jakie będą tego zalety? Jeżeli ta sama instytucja przygotowuje decyzje, a następnie kontroluje ich wykonanie, to ułatwiona jest komunikacja i współpraca, bo pracownicy od kontroli mogą po koleżeńsku zapytać tych, którzy przygotowują decyzje środowiskowe: „co ty chciałeś w tej decyzji osiągnąć, na co ja muszę zwrócić uwagę przy kontroli, żeby wychwycić ewentualne nieprawidłowości”. Wewnętrzny dialog jest wtedy bardzo łatwy i zachodzi przenikanie się dwóch zespołów, co powinno prowadzić do znacznie lepszego wywiązywania się z czynności kontrolnych. Mówi się, że jest to rozwiązanie korupcjogenne, ale ja argumentu korupcji nie dopuszczam z dwóch powodów. Pierwszy jest taki, że od czasu, gdy pracuję jako główny inspektor, czyli od 2,5 roku, był tylko jeden przypadek posądzenia inspektora o korupcję, który skończył się jego zwolnieniem. Drugi powód, to fakt, że rozwiązania na Zachodzie, np. w Zjednoczonym Królestwie, są właśnie takie – w jednej instytucji są i decyzje, i kontrola ich przestrzegania. Dodatkowym plusem tego rozwiązania jest to, że przy wydawaniu decyzji pobiera się opłatę, której wysokość jest skalkulowana tak, by środków wystarczyło też na kontrolę wykonywania tej decyzji. To jest „samograj”, który napędza dobry byt takiej organizacji jak agencja ochrony środowiska. Niestety my do takiej agencji mamy jeszcze bardzo daleką drogę.
 
Na jakim etapie znajdują się zatem prace nad reformą Inspekcji?
Obecnie prowadzone są prace nad „małą” reformą. Na poziomie Sejmu odbywa się debata poselska na temat zmiany ustawy o inspekcji ochrony środowiska. Ma ona dostosować IOŚ do otoczenia prawnego, które się zmieniło w wyniku nowelizacji ustaw o służbie cywilnej, o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej i o administracji rządowej w województwie. Drugim ważnym aspektem, jaki został wprowadzony w tę „małą” reformę, jest kwestia unijna. Mianowicie kontrolujemy wykonywanie w kraju ponad 30 dyrektyw, musimy więc stosować nowoczesne rozwiązania instytucjonalne, które pozwolą nam spełniać wymogi unijne. Te wymogi dotyczą analityki środowiskowej i procesu przetwarzania oraz przechowywania informacji pochodzących np. z monitoringu środowiska. W zakresie analityki dysponujemy laboratoriami, a ponieważ każdy WIOŚ ma własną taką placówkę, to potrzebujemy ogólnokrajowych laboratoriów referencyjnych, które zharmonizują i ujednolicą jakościowo prace wojewódzkich inspektoratów. W ramach tej „małej” reformy wywalczyłem, na razie w projekcie ustawy, że na bazie wojewódzkiego mogę utworzyć ogólnokrajowe laboratorium referencyjne czy kalibrujące. Projekt ustawy daje mi też prawo do utworzenia tak potrzebnego repozytorium danych, gdzie będziemy mogli przechowywać dane na nośnikach elektronicznych.
Ostatnią sprawą, którą ma wprowadzić zmiana ustawy o IOŚ, jest umożliwienie nam utworzenia i korzystania z informatycznego narzędzia dla sprawozdawczości, jakim jest Ekoinfonet. Ale ciągle w tej „małej” reformie wojewódzkie inspektoraty nie są moje…
 
To rodzi określone problemy z finansowaniem działań Inspekcji…
Otóż wojewoda finansuje tylko płace osób zatrudnionych w wojewódzkich inspektoratach. Aparatura dla wszystkich WIOŚ-ów i ich laboratoriów jest natomiast zamawiana centralnie, przez GIOŚ, m.in. po to, żeby wszystkie miały ten sam sprzęt. To jest rodzaj harmonizowania działań. Zakupy centralne są w 100% finansowane z NFOŚiGW. Podobnie ma się rzecz z monitoringiem środowiska. Jest on finansowany przez nas, pieniędzmi pochodzącymi z NFOŚiGW. W sytuacji, gdy przekazywane przez nas środki są zbyt skromne dla realizacji wytyczonych zadań, WIOŚ-e starają się o dofinansowanie z funduszy wojewódzkich. Z budżetu państwa wystarcza pieniędzy mniej więcej na trzy kwartały funkcjonowania inspektoratów w aspekcie zadań monitoringowych. Czyli bez dofinansowania z funduszy 1 września można by zgasić światło i zamknąć drzwi. O te dodatkowe środki z Narodowego i wojewódzkich funduszy walczy Główny Inspektorat, a nie wojewoda, bo jego to na ogół nie interesuje. Wojewoda mówi: Jagusiewicz daje zadania, a nie ja. Jak dał zadania, niech da środki. Jest tochora sytuacja, wobec czego zabiegam o włączenie wojewódzkich inspektoratów w struktury Inspekcji.
 
Jakie są szanse na odzespolenie WIOŚ-ów i włączenie ich w struktury jednolitej Inspekcji?
Projekt ustawy o zmianie ustawy o inspekcji ochrony środowiska przeszedł już pierwsze czytanie w Sejmie i były głosy ze strony klubów poselskich jednoznacznie mówiące o tym, że to jest za mało, by stworzyć dobrą i silną Inspekcję. Są propozycje, żeby była ona wzmocniona i już przy okazji „małej” reformy zespolić wojewódzkie inspektoraty z GIOŚ-em, tak jak było dawniej. Właśnie rozpoczęła się droga do odzespolenia w Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Tam bowiem powołano Podkomisję ds. Reformy Inspekcji, która już 22 czerwca br. przegłosowała inicjatywę poselską dotyczącą odzespolenia. Komisja narzuciła sobie bardzo ambitny i szybki harmonogram spotkań, gdyż już 9 lipca br. chce zakończyć pracę nad tzw. małą reformą.
 
Jak to się ma do koncepcji MSWiA, zgodnie z którą inspekcje, w tym WIOŚ, mają zostać zlikwidowane i wcielone do urzędów wojewódzkich?
Trwa właśnie wyścig z czasem, bowiem w MSWiA prowadzone są prace nad tzw. ustawą konsolidacyjną. Gdyby ją uchwalono, dojdzie do swoistej wojewódzkiej centralizacji wszystkich działań pozamerytorycznych, przez co WIOŚ-om odetnie się m.in. kadry i finanse oraz zabierze laboratoria i niezbędne do pracy samochody terenowe. Reasumując, przestaną być pełnosprawnym organem. Wobec tego, wraz z ministrem środowiska stawiamy ostry sprzeciw ustawie konsolidacyjnej. W dodatku obaj nie rozumiemy tej inicjatywy, bo przy międzyresortowych uzgodnieniach „małej” reformy była zgoda Rady Ministrów na zachowanie WIOŚ-ów jako samodzielnych organów. Dlatego poprosiłem MSWiA o wyłączenie wojewódzkich inspektoratów z ustawy konsolidacyjnej. Jeżeli więc Sejm uchwali „małą” reformę, nawet bez zespolenia, to będziemy mieli swego rodzaju tarczę przeciwko tym zamiarom. Dodam, że minister środowiska, prof. Andrzej Kraszewski, w pełni kontynuuje wizję reformy służb ochrony środowiska swojego poprzednika.
 
Jakie miejsce w pracach nad reformą Inspekcji zajmują pomysły włączenia w jej struktury Straży Łowieckiej i Rybackiej?
To jest inna piosenka. Ta sprawa dotyczy szerszej reformy służb ochrony środowiska, dla której kluczowe jest, oczywiście, zespolenie WIOŚ-ów z GIOŚ-em i dodanie szeregu innych instytucji. I tu możemy się zastanawiać, czy łączenie Inspekcji ze Strażą Rybacką i Łowiecką ma sens. Dlaczego pojawiły się takie pomysły? Ponieważ zajmują się one ochroną przyrody, tak jak GDOŚ. Działamy obecnie pod presją maksymalnego wykorzystania funduszy unijnych i tego, by zdążyć z inwestycjami przed Euro 2012. Stąd nie mamy czasu zająć się w pełni kontrolą ochrony przyrody. Goni nas bieżąca, gigantyczna praca i dlatego były pomysły, by wzmóc kontrolę ochrony przyrody właśnie z wykorzystaniem ww. straży, które są służbami wojewody.
W zależności od województwa liczą one od kilku do kilkunastu osób i są jak gdyby niezauważane przez wojewodów. Jednak są to służby mundurowe i uzbrojone, przez co pasują do nas jak pięść do nosa. Chcę stworzyć Inspekcję Ochrony Środowiska, która nie będzie jednostką budżetową, lecz jednostką gospodarki budżetowej, czyli będzie mogła zachowywać wypracowane pieniądze i sięgać po środki pozabudżetowe. Taki podmiot nie powinien utrzymywać uzbrojonych straży. Nie mogę więc włączyć służb mundurowych i uzbrojonych do czegoś, co nie jest jednostką czysto budżetową, bo władcze zadania powinna wykonywać jednostka budżetowa.
Przyznam jednak, że rozważaliśmy taką koncepcję i dlatego zleciliśmy opracowanie ekspertyzy, która miała odpowiedzieć na pytanie, ile by trzeba było przeznaczyć pieniędzy z budżetu, żeby te służby stały się strażami z prawdziwego zdarzenia. Okazało się, że budżet państwa musiałby „wysupłać” 100 mln zł, przy czym w tej chwili na Straż Łowiecką przekazywane jest 18 mln, a na Rybacką – 3 mln zł. W konkluzji musiałbym otrzymać jeszcze 80 mln zł – i to z budżetu. Przecież reforma, już ta „duża”, ma przynieść ulgę budżetowi. Więc jeżeli Inspekcja kosztuje budżet w sumie 170 mln zł, to po reformie ma kosztować mniej. Jak zatem minister środowiska ma powiedzieć premierowi i ministrowi finansów – poproszę jeszcze 100 mln zł na Inspekcję, bo chcę wziąć jeszcze Straż Rybacką i Łowiecką? Po tej ekspertyzie powiedzieliśmy, że zostawiamy te formacje na razie same sobie, bo nie mam argumentu na reformę Inspekcji, jeśli wyciągam rękę po dodatkowe pieniądze z budżetu.
Te służby mundurowe to jest taka policja ochrony przyrody. Może zatem wystarczy jedna Policja Państwowa? Dlaczego ta policja nie może być policją wodną, leśną czy łowiecką i policją, która dba o nasze bezpieczeństwo w miastach? Jeżeli Inspekcja miałaby być policją, to ja nie bardzo się w niej odnajduję w kontekście aktualnego podejścia do działań kontrolnych i czysto cywilnej struktury naszych służb. Nie możemy być tylko takim ZOMO, które wali pałką w łeb lub bezdusznie egzekwuje mandaty, ale musimy też być przyjaźni, być partnerem dla podmiotów gospodarczych i przeprowadzić je przez trudny okres wykorzystywania ogromnych środków unijnych na rzecz rozwoju kraju. W tym kierunku bym szedł, bo takie są czasy i generalnie w Europie taka jest tendencja.
A więc odchodzimy od pomysłu przejęcia straży, jednak cały czas dążymy do zreformowania Inspekcji. Jeżeli mamy być nowoczesną służbą, symetryczną do GDOŚ, to potrzebna będzie „duża” reforma. W jej ramach, jeśli nie załatwi tego „mała” reforma, dalej będę dążył do odzespolenia WIOŚ-ów, ale będę chciał też wziąć z ministerstwa tzw. Centrum Najlepszych Dostępnych Technik. Jeżeli mam kontrolować, to muszę posiadać wiedzę na temat najlepszych dostępnych technik i standardów emisyjnych, jakie obowiązują w UE. Chcę też przejąć zadania Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami – przecież my już dziś kontrolujemy emisje do atmosfery. Ponadto naturalne wydaje się włączenie w struktury Inspekcji Centrum Informacji o Środowisku, które w Ministerstwie Środowiska jest forpocztą Europejskiego Systemu Zarządzania i Audytu Środowiskowego (EMAS). Przecież jeżeli firma chce się starać o EMAS, to musi zmniejszyć swoją presję na środowisko i znów to IOŚ ocenia, czy ta firma rzeczywiście to robi.
Kolejna, bardzo ważna sprawa to przejęcie dawnego ośrodka szkoleniowego Ministerstwa Środowiska w Dębem, na bazie którego chcemy zrobić centrum edukacyjno-treningowe dla służb ochrony środowiska z całego kraju, także służb samorządowych. Inspekcja koncentruje swoją działalność na najważniejszych podmiotach gospodarczych, w związku z czym nie kontrolujemy małych przedsiębiorstw. One powinny być objęte kontrolą służb samorządowych. Ale jeśli chcemy, by te służby wpisywały się w mechanizm całościowej kontroli prowadzonej przez państwo, to muszą być one szkolone. I my chcemy szkolić naszych partnerów samorządowych pod kątem zadań inspekcyjnych, w odniesieniu do tych małych przedsiębiorstw, które wywierają mniejszą presję na środowisko.
 
Powiedział Pan o sięganiu po środki pozabudżetowe. Na czym miałoby to polegać?
Z braku środków nasze laboratoria pracują na 50-70%, czasem nawet mniej. To dlaczego ich nie wykorzystać i nie świadczyć usług dla klientów np. spoza Polski? Tego dziś nie mogę robić, a chciałbym na tym zarabiać. Chcę wykorzystać tę aparaturę, która teraz często nie jest eksploatowana w 100% jej możliwości, żeby zarobić, żeby móc inwestować w ludzi i nowy sprzęt. Jeżeli zatem chcemy poprawić nasz byt, to musimy wyjść z gorsetu jednostki budżetowej w obecnym jej kształcie, gdyż ona nie zapewnia standardu zarabiania, który zmusza z kolei do większej efektywności. Możliwość zarabiania sprawi, że obecnymi siłami Inspekcji będziemy mogli robić więcej, bo ludzie będą zmotywowani lepszą płacą. Jako jednostka budżetowa nie dostaniemy ani dodatkowych pieniędzy, ani etatów, a zadań przybywa wręcz lawinowo.
Ciągle gonimy wczoraj, dlatego żeby ta praca dawała satysfakcję i zapewniała dobry poziom życia, trzeba zmienić zasady finansowania, by zapewnić pracownikom godziwe zarobki. Osobną kwestią są urzędnicy służby cywilnej, którzy stanowią ok. 15-20% pracowników. Chcę to powiedzieć jednoznacznie – jeżeli zreformujemy Inspekcję w kierunku jednostki gospodarki budżetowej, to osoby te będą musiały wybrać, czy zostać z nami, czy też pozostać w służbie cywilnej. Mam nadzieje, że zostaną z nami!
 
Jak mają się sprawy w zakresie zapowiadanej przez ministra środowiska likwidacji „szarej strefy”?
Jej likwidacja jest absolutną koniecznością i jest zadaniem, które realizujemy już od dłuższego czasu. Ale mamy z tym pewien problem. Otóż podmioty zarabiające działając w „szarej strefie”, uzyskują zgodę na wykonywanie określonej działalności gospodarczej. Te decyzje wydają władze samorządowe i my nie wiemy, komu np. prezydent miasta daje zgodę. I jeżeli prezydent dał zgodę niewłaściwemu podmiotowi, który nie ma zaplecza do prowadzenia np. recyklingu i odzysku odpadów, to stawia nas pod ścianą, bo nie mamy skutecznych narzędzi do uporania się z takimi podmiotami. Weźmy np. stacje demontażu pojazdów – często są to „dziuple”, gdzie nielegalnie rozbierane są kradzione samochody. Ale ja nie mogę dać polecenia moim ludziom, żeby tam wchodzili, bo w drastycznych przypadkach mogą być nawet straty w ludziach. I nie będziemy wchodzić tam, gdzie jest podejrzenie przestępstwa gospodarczego, a szara strefa jest takim właśnie przestępstwem. Powracamy tu poniekąd do pytania, czy Inspekcja ma być policją.
Dlatego w walce z „szarą strefą” potrzebna jest kontrola krzyżowa, obejmująca także kontrolę skarbową i zakładająca, w uzasadnionych przypadkach, interwencję policji. Stąd opracowane niedawno wytyczne GIOŚ dotyczące likwidacji „szarej strefy” idą w tym kierunku, żeby tropić nieuczciwego przedsiębiorcę po przepływie materiałowym. Wszak zasada zachowania masy musi być ponad prawem.
Potrzebujemy także wsparcia wymiaru sprawiedliwości, ze strony zarówno prokuratorów, jak i sędziów, by zmienili podejście i nie traktowali takich przestępstw jako czynów o znikomej szkodliwości społecznej. Będzie się to wiązało z uświadomieniem im, że przestępstwa przeciwko środowisku są przestępstwami przeciwko naszemu zdrowiu i interesowi gospodarczemu. Tu przydatny może być ww. ośrodek w Dębem.
Minister środowiska uczynił proces likwidacji „szarej strefy” jednym ze swoich priorytetów. W konsekwencji mamy w tej chwili na celowniku kilku podejrzanych przedsiębiorców, za kontrole których – właśnie krzyżowe – wzięły się nasze służby. Chcemy dostarczyć ministrowi ich „skalpy”! Nie mogę ujawnić, o kogo chodzi, ale zapewniam – będziemy mieli pracowite wakacje!
W skutecznym działaniu przeszkadza nam jednak ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, bo określa, że np. kontrola może być raz w roku, że jednocześnie nie mogą być prowadzone dwie kontrole różnych organów do tego upoważnionych i że trzeba o niej poinformować odpowiednio wcześnie. A przecież, gdy uprzedzimy o kontroli, wtedy dany podmiot zdąży wszystko uporządkować. Oczywiście, inspektorzy mają prawo wejść niespodziewanie, ale muszą udowodnić, że istnieje realne zagrożenie zdrowia i życia. A jak to udowodnić, jeżeli ktoś trzyma na podwórku 200 lodówek, które źle demontowane mogą emitować do atmosfery freony?
Problemem jest tu także wysokość naszych mandatów karnych. Przecież każdy prezes firmy, która nie respektuje warunków pozwolenia na korzystanie ze środowiska, chętnie wyda 500 zł i nadal będzie łamał przepisy. Na szczęście, po ich aktualizacji wyraźnie widać, iż idziemy w kierunku zaostrzenia tych kar.
 
Pozostaje jeszcze poruszona w jednym z listów kwestia Pańskich częstych wyjazdów zagranicznych
Od listopada 2008 r. jestem wiceprzewodniczącym biura Zarządu Europejskiej Agencji Środowiska z siedzibą w Kopenhadze. A zatem trzy razy w roku powinienem być na posiedzeniu biura i trzy razy na posiedzeniu Zarządu Europejskiej Agencji Środowiska w Kopenhadze. To daje sześć wyjazdów w roku. Kolejne wyjazdy zagraniczne wiążą się z moim zaangażowaniem w prace na rzecz ochrony Bałtyku, w tym w prace Konwencji o ochronie obszaru Morza Bałtyckiego (HELCOM). I nie ukrywam, że te działania bałtyckie przyczyniają się do dalszych 7-8 moich wyjazdów zagranicznych. Mamy zatem 14 wyjazdów. Następne moje zobowiązania zagraniczne wiążą się z Konwencję Bazylejską o transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Ta Konwencja zmusza mnie do jednego albo dwóch wyjazdów w roku. Wszedłem też do zespołu doradczego Achima Steinera,sekretarza wykonawczego Programu Ochrony Środowiska ONZ, który buduje synergię pomiędzy globalnymi konwencjami chemicznymi, to też będzie wymagało zagranicznych wizyt. Tym bardziej, że właśnie za synergię odpowiadam w ramach naszej przyszłorocznej prezydencji w UE.
Z propozycją udziału w takich czy innych gremiach zagranicznych, w których potrzeba reprezentowania interesów Polski, nie występuje Główny Inspektor, lecz są to decyzje rozstrzygane na poziomie ministerialnym, przy poparciu i każdorazowej zgodzie na wyjazd ministra środowiska. Na przykład, wiceprzewodniczącym biura Europejskiej Agencji Środowiska zostałem w wyniku tzw. wymiany poparć, którą zainicjował polski MSZ. Więc to nie jest moje widzimisię.
W sumie, jeśli bym podliczył, to pewnie okazałoby się, że każdego roku miesiąc spędzam na wyjazdach zagranicznych. Moje duże zaangażowanie w prace zagranicznych instytucji wynika z tego, że 18 lat pracowałem w strukturach ONZ, za granicą. Władam biegle językami i nie mam problemu z komunikowaniem się z obcokrajowcami. Minister środowiska ma pełną tego świadomość i nawet czasem mówi żartobliwie, że jestem ambasadorem Ministerstwa Środowiska.
Chciałbym też zaznaczyć, że cieszę się, iż potrzeba reformy Inspekcji wywołuje żywe reakcje. I że są osoby odczuwające potrzebę „wołania na puszczy”. Im więcej będzie takich wołających, tym łatwiej będzie nam zreformować Inspekcję.
 
Współpraca Barbara Kostrzewska