W połowie 2007 r. Sąd Najwyższy rozstrzygnął pewien, dość długo już trwający, spór związany z oddziaływaniami na środowisko składowiska odpadów, a dokładniej – z dopuszczalnością określenia w drodze umowy cywilnoprawnej zasad rekompensowania uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tego obiektu. Umowa taka była zawarta pomiędzy firmą eksploatującą składowisko a gminą, na
terenie której ono leży.

Firma zobowiązała się do ryczałtowego, corocznego wpłacania na rzecz zainteresowanej gminy określonej sumy pieniężnej, a co za tym idzie – do rekompensowania uciążliwości powodowanych funkcjonowaniem składowiska. Rekompensatę firma miała płacić w równych miesięcznych ratach ze środków zarezerwowanych w corocznym planie finansowym. Umowa była niejako kontynuacją wcześniejszego zobowiązania przyjętego przez dużą gminę miejską (składowisko było przeznaczone do unieszkodliwiania jej odpadów), zaś firma przejęła wykonywanie zadania i zobowiązania z nim związane. Firma eksploatująca składowisko po jakimś czasie zakwestionowała umowę zobowiązującą ją do dokonywania opłat na rzecz gminy. Podnoszono tu szereg argumentów prawnych, przede wszystkim odwołujących się do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności jego art. 3531 („Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny wg swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego”). Firma podnosiła, że gmina nie może żądać od niej zapłaty rekompensaty, jeżeli nie wykaże powstania szkody. Wobec powyższego gmina wystąpiła z roszczeniem o zobowiązanie firmy do wykonania umowy.

Trzy instancje
Spór trafił do sądu, przy czym zarówno w I instancji, jak i w instancji odwoławczej sądy uznały, że umowa mieści się w granicach zasady swobody zawierania umów. Podkreślano w orzeczeniach, że wcześniej zawierane umowy, których kontynuacją jest sporna umowa, zostały wykonane i strony nie miały wątpliwości dotyczących obowiązku płacenia określonej w nich rekompensaty. Sądy nie dopatrzyły się także podstaw do uznania, że umowa jest nieważna z powodu sprzeczności z ustawą lub zawarcia jej w celu obejścia prawa. Zawierając umowę, strony ukształtowały stosunek prawny z poszanowaniem zasady swobody zawierania umów. W konsekwencji powództwo gminy zostało uznane, zaś argumentów podnoszonych przez firmę nie uwzględniono.
Firma jednak nie zrezygnowała, wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego (SN), który uznał, że powództwo jest bezzasadne (oddalił je, uchylając poprzednie wyroki). W uzasadnieniu podkreślono, że sporna umowa, oceniana w aspekcie zasady swobody umów, jest nieważna na skutek naruszenia ograniczeń przewidzianych w art. 3531 k.c. Warto zwrócić uwagę na argumentację przyjętą przez SN, wydaje się bowiem ona być w pełni zasadna i może mieć znaczenie dla innych podobnych przypadków.

Rekompensata w postaci opłaty
SN podniósł, że umowa miała przede wszystkim zapewnić gminie rekompensatę pieniężną za negatywne skutki oddziaływania na środowisko składowiska odpadów komunalnych, przeznaczaną na finansowanie działań służących ochronie środowiska i poprawie warunków życia mieszkańców miejscowości narażonych na oddziaływanie składowiska. Tymczasem formą pieniężnego rekompensowania skutków naruszania środowiska są opłaty za korzystanie ze środowiska, przewidywane Ustawą z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2006 r. nr 129, poz. 902, z późn. zm.). Celem tych opłat, związanych z realizacją zasady zrównoważonego rozwoju, zobowiązującej podmioty mogące oddziaływać na środowisko do rozwoju zgodnego ze środowiskiem (art. 6) oraz zasady, że zanieczyszczający płaci za zanieczyszczenie (art. 7), jest wystawienie rachunku sprawcy naruszenia stanu środowiska za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i kosztów ich usunięcia. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.), opłaty są ponoszone m.in. za składowanie odpadów. Obowiązek wniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska wynika bezpośrednio z mocy samego prawa, a ustalenie jej wysokości spoczywa na podmiocie zobowiązanym do jej wniesienia na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1). Wpływy z tytułu tych opłat stanowią przychody funduszów ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400 ust. 1 i art. 401 ust. 1), zaś wpływy z tytułu opłaty za składowanie odpadów stanowią w 50% przychód gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej gminy, na której obszarze są składowane odpady (art. 402 ust. 6). Środki tego funduszu są przeznaczane na cele przykładowo wymienione w ustawie, w tym zadania modernizacyjne i inwestycyjne służące ochronie środowiska i gospodarki wodnej oraz inne zadania ustalone przez radę gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, które wynikają z zasady zrównoważonego rozwoju.

Naruszana zasada swobody umów
W tym kontekście SN podkreślił, że opłata za składowanie odpadów w systemie prawa ochrony środowiska podlega regulacji za pomocą metod właściwych prawu publicznemu, a nie prawu prywatnemu. W konsekwencji umowę, kształtującą odpowiadające funkcji tej opłaty zobowiązanie firmy do pieniężnego rekompensowania negatywnych skutków składowania odpadów, należy uznać za nieważną – zasady rekompensowania uciążliwości powodowanych legalnym (zgodnym z prawem) korzystaniem ze środowiska określają przepisy prawa publicznego. Zawierając tę umowę strony ukształtowały bowiem treść stosunku prawnego z naruszeniem granic zasady swobody umów (art. 3531 w związku z art. 58 §1 k.c.). W uzasadnieniu sąd nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym w konkretnej umowie polega naruszenie granic zasady swobody umów. Wydaje się jednak, że skoro rekompensata z tytułu uciążliwości związanych ze składowaniem regulowana jest już przepisami prawa publicznego (i to bezwzględnie obowiązującymi), to od danego podmiotu nie można wymagać podejmowania takiego samego zobowiązania również w drodze umowy cywilnoprawnej. Rekompensata na rzecz zainteresowanej gminy już wpływa poprzez znaczącą partycypację we wpływach pochodzących z opłat ponoszonych z tytułu składowania odpadów.

Brak przesłanek
SN w uzasadnieniu do orzeczenia podniósł jednak drugi aspekt sprawy, zwracając uwagę, iż zobowiązania zawartego w spornej umowie nie można traktować jako formy odpowiedzialności odszkodowawczej firmy prowadzącej składowisko. Ukształtowana w umowie odpowiedzialność nie spełnia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych, bowiem zgodnie z art. 361 §1 k.c. niezbędną przesłanką cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej, bez względu na źródło jej powstania, jest adekwatny związek przyczynowy. Tymczasem w umowie adekwatny związek przyczynowy nie stanowi przesłanki odpowiedzialności za negatywne skutki oddziaływania na środowisko składowiska odpadów komunalnych.
Strony umowy uznały, że do powstania tej odpowiedzialności wystarczy określenie w umowie wysokości rekompensaty pieniężnej oraz wskazanie celu, jakiemu ona służy i sposobu jej zapłaty. Sąd natomiast zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych zasad polskiego prawa cywilnego jest – wynikająca z art. 361 §2 k.c. – zasada pełnego odszkodowania. W konsekwencji, wg stanowiska SN, za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym strony nie mogą ustalić zryczałtowanego odszkodowania bez ustalenia zakresu naprawianej szkody. Artykuł 361 §1 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, umowne ukształtowanie treści stosunku prawnego niezgodnie z nim narusza przewidziane w art. 3531 k.c. granice zasady swobody umów i powoduje nieważność czynności prawnej.
Ze stanowiska SN wynika uznanie za niezgodne z prawem umów cywilnoprawnych, przewidujących wypłacanie przez firmy eksploatujące określone obiekty, mogące powodować uciążliwości środowiskowe (tu w szczególności składowiska), rekompensat z tytułu tych uciążliwości. Umowy takie bywają „wymuszane”, zwłaszcza przez gminy, na terenie których tego typu obiekty są lokowane. Uzasadnieniem jest rzeczywiste pojawianie się tego rodzaju uciążliwości, często wynikające z nieprzestrzegania przepisów dotyczących funkcjonowania obiektu i nieegzekwowania odpowiednich obowiązków przez organy zobowiązane do prowadzenia nadzoru. Nieprzestrzeganie czy niepełne wypełnianie prawa nie może być jednak argumentem usprawiedliwiającym podejmowanie działań zabezpieczających niezgodnych z prawem. Należałoby raczej podejmować wszystkie możliwe działania, pozwalające na doprowadzenie do przestrzegania obowiązujących wymagań.

Co można zrobić?
W szczególności zwrócić należy tu uwagę na przepisy dość wnikliwie już analizowanej na łamach „Przeglądu Komunalnego” ustawy z kwietnia 2007 r. o odpowiedzialności z tytułu zapobiegania i naprawiania szkód w środowisku. Ustawa obciąża odpowiednimi obowiązkami podmioty mogące powodować (obowiązki związane z zapobieganiem) bądź powodujące szkody w środowisku (obowiązki naprawcze). Określoną formułę rekompensat z tytułu wykraczania oddziaływań powodowanych przez dany obiekt poza teren, do którego prowadzący obiekt ma tytuł prawny, dają także przepisy ustawy P.o.ś., przewidujące możliwość (a właściwie obowiązek) tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania (rozdz. 3 w dziale IX tytułu I P.o.ś.). W analizowanej sytuacji warto byłoby utworzyć taki obszar (o ile oczywiście wcześniej tego nie zrobiono), z czym prawo wiąże obowiązek wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości obciążający podmiot, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Utworzenie obszaru jest w konsekwencji sposobem wynagrodzenia szkód, które dotykają władających nieruchomościami na takim obszarze się znajdującymi (obowiązek wynagrodzenia wynika z mocy ustawy). Podstawą jest jednak zawsze założenie, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia bądź zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 P.o.ś.), w szczególności zaś nie powinno powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (art. 144 ust. 1 P.o.ś.). Wymagania natomiast związane z eksploatacją składowisk szczegółowo uregulowane zostały przepisami ustawy o odpadach (DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm. – zwłaszcza rozdz. 7) i zespołem aktów wykonawczych. Rzecz jednak w tym, aby te obowiązki były egzekwowane. Uprawnienia nadzorcze przysługują zarówno Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i organom wydającym decyzje administracyjne związane z funkcjonowaniem składowiska.

prof. dr hab. Marek Górski
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki
Śródtytuły od redakcji