Chciwość nieuczciwych przedsiębiorców czy raczej wykorzystywanie możliwości, jakie daje niestabilne prawo połączone z brakiem wystarczających środków finansowych? Szara strefa w gospodarce odpadami nadal ma się dobrze, choć podjęte działania przeciwdziałające patologii zaczynają przynosić efekty.

– Główną przyczyną działalności szarej strefy jest chciwość nieuczciwych przedsiębiorców – stwierdził Henryk Kowalczyk, minister środowiska, podczas

redakcyjnej debaty „Przeglądu Komunalnego” pt. „Gospodarka odpadami – skuteczny nadzór i kontrola”, która w 29 sierpnia odbyła się w Warszawie. Zdaniem szefa resortu, częściową winę ponoszą też urzędy, które „niefrasobliwie wydawały zezwolenia dla niektórych firm”, przez co niektóre zgody na magazynowanie odpadów były przez nie wydawane „w zasadzie z intencją porzucania”. – Stąd pożary, które są najgorszym sposobem pozbywania się odpadów – mówił Kowalczyk.

Ubiegłoroczna fala pożarów miejsc składowania i magazynowania odpadów (która stanowi najbardziej obciążający środowisko sposób nielegalnego pozbywania się ich) obnażyła bolączki systemu, które – jak zauważają przedstawiciele branży – nawarstwiały się co najmniej od „rewolucji śmieciowej” z lipca 2013 r., a może jeszcze wcześniej. Zmobilizowała też resort środowiska do działań mających na celu walkę z działalnością przestępców środowiskowych.

Znowelizowano przepisy ustawy o odpadach i o Inspekcji Ochrony Środowiska, a później o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na 1 stycznia 2020 r. zapowiadane jest też pełne uruchomienie Bazy Danych Odpadowych.

Ile tracimy przez szarą strefę?

Udział szarej strefy w odpadach wzrósł z 2 mld zł w 2013 r. do, obecnie szacowanych, 2,7 mld zł rocznie. Na działalności szarej strefy cierpi środowisko, ale też kieszenie podatników. To przekłada się na uszczuplenia podatków o około 800 mln zł rocznie i opłat środowiskowych na poziomie około 2 mld zł.

Spalanie odpadów w domowych piecach centralnego ogrzewania, wzrost liczby miejsc i ilości nielegalnie usuwanych odpadów oraz brak efektywności ekonomicznej istniejącego systemu gospodarki odpadami powodują, że odpady często znikają z ewidencji po przejęciu ich przez pośredników. Do tego dochodzą nieewidencjonowanie części odpadów odbieranych w gminach oraz długotrwałe magazynowanie. Odpady bywają też nielegalnie odbierane z miejsc ich czasowego (krótkotrwałego) magazynowania przez różnych pośredników, a później pozostawiane w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

Wśród niezgodnych z prawem procederów eksperci wymieniają również mielenie i zmianę kodów w celu ich ulokowania w wyrobiskach, a także obieg „wirtualnych” dokumentów potwierdzających fikcyjny recykling. Kuleją również sprawozdawczość dotycząca gospodarowania odpadami i naliczanie opłat za korzystanie ze środowiska, mało skuteczna jest też ich egzekucja.

Przedstawiciele Krajowej Izby Gospodarczej przekonują, że – gdy dodać do tego ekonomiczne szkody w środowisku, ale też koszty akcji straży pożarnych, służb ratowniczych i niwelowania skutków działalności nielegalnych przedsiębiorców – koszty szarej strefy w gospodarce odpadami można oszacować nawet na 5-6 mld zł rocznie. – W Polsce mamy wyjątkowo dobre warunki dla rozwoju szarej strefy, bo branża gospodarki odpadami jest bardzo na to zjawisko podatna – stwierdził Krzysztof Kawczyński, przewodniczący Komitetu Ochrony Środowiska KIG.

„Policja środowiskowa” ruszyła

Tylko w 2018 r. Inspekcja Ochrony Środowiska ujawniła 471 nielegalnych działań w gospodarce odpadami. 165 z nich dotyczyło niezgodnego z prawem spalania oraz niewłaściwej rekultywacji wyrobisk. Przypadków porzucania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych (np. w magazynach) odnotowano 116.

Wykryto też 315 miejsc porzucenia odpadów. Według szacunków Ministerstwa Środowiska, masa odpadów zdeponowanych w zinwentaryzowanych w Polsce takich miejscach wynosi ponad 3,25 mln ton, a koszty ich usunięcia mogą sięgnąć niemal 1,45 mld zł.

W 2019 r. inspektorzy wojewódzkich inspekcji ochrony środowiska duży nacisk położyli na gospodarkę odpadami. Wszczęto ponad 60 postępowań o wyłączenie instalacji. Nałożono kary o łącznej wysokości 25 mln zł. Prokuratury, we współpracy z inspekcją, wszczęły kilkaset postępowań. – Toczą się postępowania wobec tych nieuczciwych, którzy dopuszczają się procederu nielegalnego pozbywania się odpadów. Kontrolujemy drogi, bo wreszcie mamy tę możliwość. Kontrolujemy też przemieszczanie się odpadów – wymienia Paweł Ciećko, Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Inspekcja korzysta z nowych technologii, m.in. dronów i kamer zamontowanych na samochodach. – Nasze kontrole przestały być kontrolami „uciążliwymi”, które trwają kilka tygodni albo miesięcy. Skupiamy się, aby dzisiaj iść w kierunku kontroli trwających maksymalnie 2-3 dni albo tzw. kontroli fleszowych – zapewnia szef GIOŚ.

Minister Henryk Kowalczyk przekonuje, że w 2019 r. liczba pożarów odpadów w porównaniu z analogicznym okresem w 2018 r. spadła o połowę. Również przedstawiciele KIG zauważają, że działalność szarej strefy udało się nieco wyhamować. – Jej udział nie spada, ale też nie przyrasta, więc możemy mówić o pewnych sukcesach – twierdzi Krzysztof Kawczyński. – Ale wpadamy też w pewne kleszcze, bo nie mamy co zrobić z dużą częścią odpadów, frakcją palną – zaznaczał.

Spalanie w kleszczach przepisów

W Polsce obowiązuje zakaz składowania odpadów o kaloryczności powyżej 6 MJ/kg, co części przedstawicieli branży wydaje się rozwiązaniem co najmniej dyskusyjnym, biorąc pod uwagę fakt, że średnia kaloryczność odpadów powstających w naszych domach to 8 MJ/kg. – W większości krajów taki zakaz nie istnieje. Istnieje duża opłata za składowanie, ale nie ma zakazu – zauważył Stéphane Heddesheimer, prezes SUEZ Polska. – Właśnie dlatego na Zachodzie rozwijają się instalacje do termicznego przekształcania. Tymczasem w Polsce system oparty jest, niestety, na fikcji – stwierdził.

Instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów niejednokrotnie przerabiają odpady na inny ich rodzaj, zakaz składowania nie gwarantuje odzysku surowców, a na to nakładają się braki mocy do zagospodarowania około 2 mln ton frakcji kalorycznej rocznie.

Zdaniem ministra środowiska, przyczyną braku rozwoju spalarni w Polsce był sztywny obowiązek wpisywania tych inwestycji do wojewódzkich planów gospodarki odpadami. – Z takimi planami nic się nie robiło. Myśmy tę barierę znieśli – mówił. – W nowelizacji ustawy o u.c.p.g. wygaszamy instalacje, z którymi nie zrobiono nic, a dajemy możliwość powstawania nowych. To nie tak, że nagle powstanie ich od razu wiele, ale z czasem będą powstawać – przekonywał.

Co prawda, wcześniej formalnie nie blokowano planów budowy nowych spalarni, trudno jednak nie zauważyć zmiany w narracji i bardziej przychylnego spojrzenia na te inwestycje przez przedstawicieli nie tylko Ministerstwa Środowiska, ale również Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jego wiceprezes, Dominik Bąk, stwierdził nawet podczas 23. Konferencji „Kompleksowa Gospodarka Odpadami”, że NFOŚiGW jest dumny między innymi z powstania w Polsce ekospalarni.

Więcej spalarni to mniej pożarów

Przeszkodą w powstawaniu dużych instalacji może stać się brak dofinansowania z Unii Europejskiej, która zdecydowanie stawia na gospodarkę o obiegu zamkniętym, umiejscawiając spalarnie nisko w hierarchii postępowania z odpadami. Jednak pieniądze na tego rodzaju inwestycje są i będą dostępne ze środków krajowych. W marcu br. Fundusz uruchomił dwa programy: pilotażowe „Ciepłownictwo Powiatowe” oraz „Energię Plus”. Oba mają pomóc w rozwoju i modernizacji lokalnych elektrociepłowni zasilanych (między innymi, bo program zostawia tu dowolność) paliwem z odpadów.

– W Polsce mamy idealne warunki, jeśli chodzi o projekty odzysku energii elektrycznej i cieplnej z odpadów – przekonywał podczas sierpniowej debaty w KIG Stéphane Heddesheimer. – We Francji cała energia z odpadów jest przetwarzana na prąd. Polska ma większą sieć ciepłowniczą, ale też idealny klimat. Uważam też, że sprawa dofinansowania budowy spalarni przez Unię Europejską nie jest zamknięta – mówił prezes SUEZ Polska.

Jego głos nie jest odosobniony. Przedsiębiorcy chcą bowiem inwestować w termiczne przekształcanie odpadów. Duże instalacje pozyskujące energię z paliwa z odpadów mają powstać w Warszawie, Olsztynie i Gdańsku, a te mniejsze również w Nowym Dworze, Nysie, Połańcu, Starachowicach, Tarnowie, Tomaszowie, Trzebini, Żywcu czy Zamościu.

Nie można jednak zapominać o odbiorze społecznym i przykładach skutecznych nacisków lokalnych społeczności protestujących przeciwko budowie tego typu obiektów. Mimo iż eksperci przekonują, że spalanie odpadów w profesjonalnych instalacjach (poza tym, że samo w sobie jest bezpieczne i mniej obciążające środowisko niż pozyskiwanie energii ze węgla) może przekładać się na spadek liczby niebezpiecznych pożarów, przykłady protestów można mnożyć.

Pod koniec czerwca br. została wydana decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy i przebudowy odpadów innych niż komunalne w Jedliczach (woj. podkarpackie). Podobny los spotkał spalarnię w Gorlicach. Za „modelowy” przykład ugięcia się przed protestami można uznać to, co stało się w Wągrowcu. Otóż jego burmistrz, Jarosław Berendt, zdecydował, że spalarnia w mieście nie powstanie. Jego poprzednik wydał decyzję środowiskową dla inwestycji i w imieniu władz miasta podpisał porozumienie z inwestorem, firmą Veolia. – Zdecydowałem o odstąpieniu od jakichkolwiek działań zmierzających do budowy Instalacji Termicznego Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Wągrowcu – napisał w swoim oświadczeniu urzędujący burmistrz Wągrowca, dodając, że „z uwagą i troską wsłuchiwał się w każdą opinię”, ale „uwagi i poruszane wątpliwości” spowodowały, że zadecydował o zatrzymaniu budowy spalarni.

Zmiana polityki w stosunku do poprzednika nie byłaby niczym nadzwyczajnym, gdyby nie fakt, że jeszcze w czerwcu br. jego zastępca, Piotr Pałczyński, mówił, że inwestycja w spalarnię wkrótce się rozpocznie. – Trzeba inwestować również w alternatywne źródła dostarczania ciepła do wągrowieckich domostw. Jednym z takich przedsięwzięć, które wkrótce będzie realizowane, jest budowa przez Veolię w naszym mieście ciepłowni na paliwo alternatywne RDF – powiedział wówczas Pałczyński.

BDO usprawni kontrolę

Pytanie, jakie zadają sobie przedstawiciele branży, którzy przy okazji spotkań i konferencji nie kryją rozgoryczenia z powodu faktu, że to oni są najczęściej kontrolowani i karani przez WIOŚ, brzmi: „Jak się dobrać do tych, których nie ma w systemie?”. Wydaje się ono uzasadnione zwłaszcza w kontekście obaw związanych ze zniesieniem (na mocy nowelizacji ustawy o u.c.p.g.) regionalizacji. Część ekspertów uważa, że może to wpłynąć na zwiększenie patologii polegającej np. na wykazywaniu transportowania odpadów tylko na papierze. Zgodnie z nowymi przepisami, odpady będą mogły być kierowane do instalacji komunalnych na terenie całego kraju.

– Regionalizacja powodowała nieuzasadnione wzrosty cen. Śledzenie odpadów będzie odbywało się za pośrednictwem Bazy Danych Odpadowych, więc nie ma obaw o odpady przewożone nawet po całym kraju. BDO to narzędzie, które pozwoli, by szara strefa zanikała – przekonywał minister Henryk Kowalczyk.

Jak twierdzi Paweł Ciećko z GIOŚ, BDO wprowadzi „zero-jedynkową sytuację”. – Jeśli ktoś się nie zarejestruje, a od 1 stycznia musi być zarejestrowany w BDO, będzie to znaczyło, że działa po prostu nielegalnie – podkreśla.
 

O funkcjonowaniu BDO mówił podczas debaty „Gospodarka odpadami – skuteczny nadzór i kontrola” Krystian Szczepański, dyrektor Instytutu Ochrony Środowiska – Polskiego Instytutu Badawczego. – BDO pozwoli śledzić odpady od momentu wytwarzania, poprzez odbiór i transport, po przetwarzanie. Będzie to element samokontroli przedsiębiorstw, które będą brały odpowiedzialność za odpady – przekonywał. – Wprowadzimy tę bazę, bez względu na przeciwności, również te technologiczne. Wiemy, że z BDO będą problemy, staramy się je minimalizować. Termin 1 stycznia 2020 r. jest nieodwołalny. Jesteśmy gotowi od strony infrastrukturalnej. Musimy tylko ten system przetestować – zadeklarował Szczepański.

Jak wprowadzenie BDO wpłynie na funkcjonowanie całej branży gospodarki odpadami? – Zobaczymy, ale na pewno potrzebujemy tego rodzaju transparentności – mówił Stéphane Heddesheimer, prezes SUEZ Polska. – By ten system zaczął działać, potrzebny jest rok – uzupełniał Krzysztof Kawczyński.

Ostrożny optymizm związany z wprowadzeniem BDO i działalnością inspektorów ochrony środowiska (wpływających na wyhamowanie procesów działalności szarej strefy) jest dostrzegalny, ale Kawczyński zauważa również, że wdrożenie wyższych standardów nie pozwoli na obniżenie kosztów. Wprost przeciwnie, bo uszczelnianie systemu i przekierowywanie odpadów do legalnych, technologicznie zaawansowanych, a przez to droższych w eksploatacji instalacji przekłada się na opłaty ponoszone przez mieszkańców. Obecnie są one zbyt niskie i nie pozwalają wielu samorządom w pełni finansować zadań polegających na odbiorze i przetwarzaniu odpadów. Brak pieniędzy w systemie stanowi kolejne źródło narastającego od 2013 r. problemu działalności szarej strefy.

Pomóc muszą producenci

Koszty funkcjonowania (skrajnie niedofinansowanego obecnie) systemu gospodarki odpadami wynoszą około 5 mld zł rocznie. W ramach rozszerzonej odpowiedzialności producenta trafia do niego około 50 mln zł. W przeliczeniu na mieszkańca naszego kraju producenci przekazują więc raptem nieco ponad złotówkę. W krajach tzw. starej Unii – średnio 15 euro.

Obecny poziom dopłat od producentów nie zabezpiecza uczciwych warunków do wykonywania obowiązków i od lat służy głównie do tworzenia wirtualnego systemu poświadczania realizacji odzysku i recyklingu. By temu zaradzić, ROP powinna dofinansowywać gospodarkę odpadami kwotą około 2 mld zł rocznie. Miałaby ona pokrywać przede wszystkim odbiór i przetwarzanie odpadów zbieranych selektywnie. – Tu jest potrzebna rewolucja, a nie ewolucja, bo nic nam nie da podwyższanie tych kwot o 10% rocznie – apelował Krzysztof Kawczyński z KIG.

Z tym, że producenci powinni ponosić część kosztów, zgadzają się wszyscy zainteresowani. ROP jest zresztą elementem dyrektywy unijnej, a stosowne przepisy muszą zostać wdrożone do polskiego prawodawstwa do lipca 2020 r. Tymczasem wdrażanie w Polsce idzie nieco opornie. W czerwcu wiceminister środowiska, Sławomir Mazurek, deklarował, że po wakacjach resort przedstawi konkretne rozwiązania. W czasie sierpniowej debaty minister Henryk Kowalczyk stwierdził z kolei: – Zabieramy się do pracy, chcielibyśmy, żeby udało się to w roku 2020 r. – mówił. – Projekt, choć bez konkretnych stawek kwotowych, powinniśmy poznać pod koniec tego roku – zapowiedział.

Wstępne i mocno ogólne założenia dotyczące wdrożenia ROP Ministerstwo Środowiska przedstawiło dopiero 2 września, podczas pierwszego spotkania, na które zaproszono przedstawicieli interesariuszy rynku: gospodarujących i przetwarzających odpady, recyklerów i producentów opakowań.

Teoretycznie do lipca przyszłego roku zostało sporo czasu. Trzeba jednak pamiętać, że w październiku w Polsce odbędą się wybory parlamentarne, a trwająca już kampania wyborcza i późniejsze przetasowania w rządzie odwlekają prace o kolejne miesiące.

Tymczasem – jak uważa Krzysztof Kawczyński z Krajowej Izby Gospodarczej – by spróbować zapanować nad szarą strefą w gospodarce odpadami, celem minimum powinno być istotne ograniczenie jej udziału w odpadach, np. do 5-10%. I to w ciągu najbliższych dwóch lat.

Szymon Pewiński