W toku przedłużających się prac nad ostatnią nowelizacją ustawy czystościowej wydawało się, że największym wyzwaniem będzie wypracowanie i przyjęcie ostatecznego kształtu dokumentu. Ten etap mamy za sobą – ustawa zmieniająca weszła w życie 6 września bieżącego roku (DzU z 2019 r. poz. 1579). Okazuje się jednak, że dla części adresatów

jeszcze większym wyzwaniem jest stosowanie przepisów noweli.

Najwięcej kontrowersji dotyczy ustalenia daty początkowej, od której właściciele nieruchomości niezamieszkałych mogą realnie decydować o tym, czy wytwarzane przez nich odpady będzie odbierała gmina, czy też podmiot, z którym podejmą współpracę na warunkach rynkowych. Jako źródło wątpliwości w tym zakresie wskazuje się brak przepisów przejściowych określających wprost, w jakim terminie właściciel nieruchomości niezamieszkałej może złożyć swoją pisemną zgodę na przystąpienie do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi lub też przepisów określających moment, w którym taka zgoda wywoła zamierzony skutek prawny.

Wydaje się, że w dyskusji nad tym zagadnieniem zamiast rzetelnej analizy i trzeźwego oglądu mamy raczej próby forsowania wykładni przepisu, która nie tylko nie wytrzymuje krytyki, ale też stoi w sprzeczności z obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej, ugruntowanym orzecznictwem przyznającym pierwszeństwo przepisom nowym i, co najgorsze, takiej, która w pewnych okolicznościach może stać się sposobem na obejście prawa, polegające na długoterminowym uniemożliwieniu właścicielom nieruchomości niezamieszkałych skorzystania z przysługującego im prawa wyboru.

Uchwała to za mało

Nie ulega wątpliwości, że obecny kształt ustawy utrzymuje zasadę, wedle której nieruchomości niezamieszkałe, na których powstają odpady komunalne, nie są objęte organizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów. Podobnie jak w poprzednio obowiązującej wersji ustawy także teraz jako wyjątek od zasady ustawodawca dopuścił możliwość obejmowania systemem gminnym także nieruchomości niezamieszkałych. Nowością jest to, że obecnie, poza uchwałą gminy o objęciu tej kategorii nieruchomości gminnym systemem, konieczna jest także zgoda właściciela nieruchomości na udział w tak zorganizowanym systemie. Konstrukcja ustawy nowelizującej w zakresie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów jest czytelna i, poza kilkoma wyjątkami, przepisy weszły w życie po 14 dniach od ogłoszenia ustawy, tj. 6 września br. Przepis art. 6c ust. 2c u.c.p.g. nie został wskazany jako wyjątek, co oznacza, że z chwilą wejścia w życie nowych przepisów właściciele nieruchomości niezamieszkałych uzyskali możliwość samodecydowania w zakresie swoich odpadów komunalnych. Oznacza to także, że obowiązujące w gminach uchwały o objęciu nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem, pomimo zachowania swej ważności, nie są już wystarczające, aby uznać, że nieruchomości niezamieszkałe w systemie pozostają. Po wejściu w życie nowych przepisów obok uchwały niezbędna stała się pisemna zgoda właściciela nieruchomości na przystąpienie do zorganizowanego przez gminę systemu, zaś brak takiej zgody oznacza, że nieruchomość znajduje się poza systemem, bowiem właściciel nie wyraził woli uczestniczenia w nim.

Brak przepisów przejściowych odnoszących się do danej regulacji nie może stanowić usprawiedliwienia ani uzasadnienia dla niestosowania przepisu, odraczania terminu jego obowiązywania lub samodzielnego określania terminu jego obowiązywania, innego niż wynika to wprost z przepisów. Warto odnotować i jasno podkreślić, że dla obowiązywania wprowadzanych do porządku prawnego przepisów istnienie przepisów przejściowych nie jest obligatoryjne, zaś ich brak nie zwalnia z obowiązku stosowania prawa.

Umowy niezagrożone

Pretekstem do unikania rozwiązań uwalniających rynek nieruchomości niezamieszkałych nie mogą być także umowy zawarte w reżimie Prawa zamówień publicznych, pomimo że automatyzm, z jakim działają przepisy znowelizowanej ustawy, może komplikować stosunek zobowiązaniowy na linii gmina – wykonawca. Sposób ukształtowania nowych przepisów może (ale nie musi) oznaczać w praktyce, że gmina, która przed wejściem w życie nowych przepisów objęła swoim systemem nieruchomości niezamieszkałe, a następnie wyłoniła wykonawcę, powierzając mu obsługę nieruchomości zarówno zamieszkałych jak i niezamieszkałych, po 6 września br. stanie w obliczu konieczności zmiany umowy, tj. pomniejszenia dotychczasowego zamówienia właśnie o nieruchomości niezamieszkałe, które na mocy ustawy zostały z systemu „wyjęte”. Nieruchomości te będą mogły do systemu, a tym samym do zamówienia, „wrócić”, jednak pod warunkiem uzyskania zgody właścicieli na ich przyłączenie do systemu. Nie można jednak zapomnieć, że zdecydowana większość zamawiających (gmin) w prowadzonych postępowaniach przetargowych o udzielenie zamówienia publicznego, a następnie w zawieranych umowach, stosuje zapisy umożliwiające zwiększanie lub zmniejszenie liczby punktów gromadzenia odpadów objętych obsługą, określając poziom możliwych modyfikacji procentowo lub w liczbach bezwzględnych. Zastosowanie tego rodzaju zapisów powoduje, że w ramach realizowanej umowy możliwe będzie dokonanie zmian w zakresie liczby obsługiwanych nieruchomości, bez konieczności zmiany umowy czy naruszania jej ciągłości.

Warto w tym miejscu wskazać, że ustawa u.c.p.g., pomimo że w sposób oczywisty wpływa na kształt czy treść umowy o zamówienie publiczne na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów, to jednak nie reguluje samego stosunku umownego pomiędzy gminą a podmiotem realizującym zadanie na rzecz gminy. Właściwe w tym obszarze są regulacje zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych, w których przewidziano m.in., że umowa o zamówienie publiczne może ulec zmianie, jeśli konieczność zmiany umowy spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć, a wartość zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia. Trzeba pamiętać, że nawet w przypadku braku elastycznych zapisów umowa dotycząca gospodarowania odpadami w gminie może być kontynuowana po dokonaniu dopuszczonych prawem modyfikacji. Być może, nareszcie, przepisy w tym zakresie staną się „żywe”, a korzystanie z nich przestanie być rodzajem tabu.

Wiele wskazuje na to, że podnoszone problemy interpretacyjne i podkreślane komplikacje wynikające z wprowadzonej „wolnościowej” regulacji w u.c.p.g. to w ogromnej mierze wyolbrzymianie problemu i szukanie go tam, gdzie w istocie go nie ma. Pozostaje nadzieja, że wszyscy zostaniemy odporni na ten sposób myślenia, a zamiast problemów będziemy szukać dobrych, zgodnych z przepisami rozwiązań.

Agnieszka Fiuk

członek Rady Programowej Związku Pracodawców Gospodarki Odpadami