Problemów jest sporo
Rozmowa z Grażyną Gęsicką, minister rozwoju regionalnego
Dlaczego dotychczasowa absorpcja funduszy unijnych była tak niska?
Główną przyczyną są skomplikowane i sztywne polskie przepisy prawne i procedury. System realizacji programów jest regulowany przez liczne akty prawne w randze rozporządzeń. Ponadto wiele przepisów zawartych jest w podręcznikach procedur i porozumieniach pomiędzy poszczególnymi resortami. Do tego dochodzą jeszcze zamówienia publiczne, które obejmują zbyt szeroki krąg podmiotów (także podmioty sektora prywatnego) oraz realizowane są w sposób znacznie bardziej rygorystyczny aniżeli wymaga tego prawo unijne.
Kolejna przyczyna niskiej absorpcji funduszy unijnych wynika z nastawienia administracji nie tyle na realizację celu, ile na sam proces administrowania: tworzenie i przestrzeganie procedur, obieg dokumentów, a także zabezpieczanie się przed możliwymi nieprawidłowościami. To spowalnia proces wdrażania programów, na realizację których mamy przecież ściśle określony czas.
W listopadzie ubiegłego roku MRR opracowało program naprawczy, którego celem jest zwiększenie wykorzystania środków z funduszy strukturalnych. Na czym polegają działania naprawcze? Kiedy można spodziewać się ich efektów? Jakie są proponowane zmiany w ustawie Prawo zamówień publicznych?
Przygotowaliśmy nowelizacje dwóch ważnych ustaw – ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustawy Prawo zamówień publicznych. Najważniejszym celem nowelizacji ustawy o NPR-ze jest odbiurokratyzowanie procesu wdrażania programów i projektów w obecnym okresie programowania. Projekt nowelizacji zakłada odejście od ustanawiania rozporządzeniami do ustawy uzupełnienia programu oraz wzorów podstawowych dokumentów – wniosków i umów o dofinansowanie czy też sprawozdań. Dzięki nowelizacji dokumenty te będzie można szybciej i prościej zmieniać, biorąc pod uwagę m.in. postulaty beneficjentów.
Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych zakłada z kolei wprowadzenie takich rozwiązań do obowiązujących dziś przepisów, które doprowadzą do uproszczenia procedur oraz usprawnienia i przyspieszenia realizacji projektów, a tym samym wpłyną na zwiększenie poziomu wykorzystania funduszy unijnych. Chcemy uprościć zasady przetargów o wartości od 6 do 60 tys. euro: koniec z wpłatą wadium i ciągnącymi się odwołaniami. Ponadto nie trzeba już będzie publikować ogłoszeń o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych, co zajmowało nawet kilkanaście dni.
Wiele uproszczeń w procedurach już zostało wprowadzonych, a w najbliższym czasie uruchomimy kolejne. Lista zmian znajduje się na stronie internetowej http://www.mrr.gov.pl/Aktualnosci/uproszczenia2401.htm. Warto zauważyć, że znacznie „odchudzono” liczbę załączników wymaganych przy składaniu wniosków – np. w Sektorowym Programie Operacyjnym „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” ich liczba zmniejszyła się o 13, a część została zastąpiona oświadczeniami wnioskodawcy. Ograniczane są także wymagania co do liczby informacji podawanych we wnioskach o wsparcie. Ponadto przyjęta została zasada, zgodnie z którą załączniki są dostarczane dopiero, gdy wniosek okaże się poprawny. Chcemy, aby środki szybciej trafiały do odbiorców. Również tutaj procedury będą mniej skomplikowane niż dotychczas.
Efekty programu naprawczego są już wyraźnie widoczne. Odnotowujemy wzrost wykorzystania unijnych funduszy. Na początku listopada ubiegłego roku mieliśmy wydane 1,5 mld zł z funduszy strukturalnych, a na koniec 2005 r. kwota ta wynosiła już 2,5 mld zł.
W tym roku planujemy wydać 12 mld zł pochodzących ze środków unijnych. Wymaga to ogromnego wysiłku, ale dzięki proponowanym zmianom – jeśli np. Sejm uchwali nowelizację ustawy Prawo zamówień publicznych – pieniądze popłyną szybciej.
W ramach poszczególnych programów MRR rozpoczęło przesuwanie środków do działań cieszących się największym zainteresowaniem. Czemu to służy i na jakie korzyści z tym związane mogą liczyć jednostki samorządu terytorialnego?
Dzięki realokacjom środków z działań, w których ich kontraktowanie jest szczególnie niskie, większe fundusze znajdą się w działaniach cieszących się dużym zainteresowaniem beneficjentów. Takie przesunięcia pozwolą bardziej efektywnie wykorzystywać unijną pomoc. W najbliższym czasie realokacje dokonywane będą pomiędzy działaniami w ramach priorytetów zawartych w SPO „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” oraz Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego.
31 stycznia br. Rada Ministrów przyjęła założenia do opracowania Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, a 6 lutego br. Komitet Rady Ministrów rozpatrzył i rekomendował Radzie Ministrów wstępny projekt Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013. Co to za dokumenty i jakie miejsce zajmują w nich zagadnienia ochrony środowiska?
Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 będzie wieloletnią strategią rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, nadrzędną wobec innych strategii i programów. Wyznaczy główne cele i priorytety, na których powinny koncentrować się wszystkie programy i działania rządu oraz innych instytucji publicznych. Zgodnie z przyjętymi przez Radę Ministrów założeniami Strategia zostanie opracowana przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju, tzn. przy równorzędnym traktowaniu trzech podstawowych filarów: gospodarczego, społecznego i środowiskowego. Chcemy, aby w 2015 r. Polska była krajem o wysokim poziomie i jakości życia jej mieszkańców. Dla Polaków oznacza to m.in. życie w czystym, zdrowym i sprzyjającym środowisku przyrodniczym. Przy opracowaniu Strategii wykorzystane zostaną strategiczne i programowe dokumenty rządu oraz Wspólnoty Europejskiej, w tym także dotyczące ochrony środowiska (m.in. Strategia Ochrony Środowiska).
Natomiast Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia to dokument bardziej operacyjny, określający wykorzystanie środków unijnych przyznanych Polsce na lata 2007-2013. Będą one realizowane przy pomocy krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z przyjętym przez rząd wstępnym projektem Ram Odniesienia przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska będą wdrażane przede wszystkim w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko”, a także za pomocą 16 regionalnych programów operacyjnych. Programy te są aktualnie opracowywane przez MRR, Ministerstwo Środowiska i samorządy województw. W ramach PO „Infrastruktura i Środowisko” realizowane będą przedsięwzięcia w zakresie infrastruktury transportu, środowiska i energetycznej oraz remonty obiektów zabytkowych i dużych obiektów szpitalnych.
Jaki wpływ na pozyskiwanie środków z UE będzie miało ograniczenie liczby Sektorowych Programów Operacyjnych? Czy na przerzuceniu zadań wskazanych w SPO „Środowisko” do SPO „Infrastruktura i środowisko” nie ucierpi ochrona środowiska (zwłaszcza w kontekście zadań wynikających z Traktatu Akcesyjnego)?
Zgodnie z przyjętym w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia podziałem zadań, minister środowiska uczestniczy w programowaniu priorytetów „środowiskowych” i odpowiadać będzie za wdrażanie działań, które ujęte zostaną w PO „Infrastruktura i Środowisko”. Zmniejszenie liczby programów nie ma więc żadnego znaczenia dla treści programu i realizowanych w jego ramach projektów. Ma za to znaczenie administracyjne i zarządcze. Ogranicza liczbę instytucji wymaganych przez UE dla każdego programu: zarządzających, certyfikujących, komitetów monitorujących. To, że działania z różnych dziedzin zawarte są w ramach jednego programu, ułatwia ich koordynację. Szczególnie potrzebna jest koordynacja pomiędzy działaniami na rzecz środowiska i budowaniem infrastruktury transportowej. Obecnie zbyt często są to obszary konfliktowe.
Jak oceniane jest zaangażowanie samorządu terytorialnego (zwłaszcza gmin i miast) w pozyskiwanie środków unijnych? Jakie najczęściej występują tu problemy?
Samorządy– obok przedsiębiorców i organizacji pozarządowych – są głównym beneficjentem programów unijnych. Ich zaangażowanie w pozyskiwanie środków jest bardzo duże, zwłaszcza w zakresie infrastruktury technicznej: dróg, oczyszczalni ścieków, obiektów gospodarki odpadów itp. W mniejszym stopniu interesują się problemami społecznymi, szczególnie przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu. A zjawisko to (bieda, oddalenie przestrzenne, patologie życia miejskiego) występuje jak Polska długa i szeroka: zarówno w gminach wiejskich, jak i w małych i wielkich miastach.
Problemów jest sporo. MRR zajmuje się ostatnio szczególnie intensywnie dużymi projektami z zakresu ochrony środowiska. Kilkadziesiąt takich projektów, finansowanych z Funduszu Spójności, trafiło do samorządów: pojedynczych miast lub związków gmin. Po uzyskaniu decyzji o przydziale środków i podpisaniu umowy część beneficjentów nie podjęła działań na rzecz uruchomienia projektu, a kilka wykazuje wielomiesięczne opóźnienia bądź sygnalizuje chęć zmiany projektu (zmniejszenia) lub wycofania się z niego. Jest to o tyle kłopotliwe, że środki z Funduszu Spójności są przydzielane na konkretne projekty i nie można ich realokować. Inna kwestia, stanowiąca dla nas problem do rozwiązania w następnej perspektywie finansowej, to zapewnienie obiektywizmu oceny projektów i przydzielania środków z tego Funduszu. Dotychczasowe doświadczenia pracy paneli ekspertów i komitetów sterujących nie są zachęcające. Zachęcam czytelników do dzielenia się z nami pomysłami w tym zakresie.
Wywiad przeprowadzony został drogą elektroniczną.
Dlaczego dotychczasowa absorpcja funduszy unijnych była tak niska?
Główną przyczyną są skomplikowane i sztywne polskie przepisy prawne i procedury. System realizacji programów jest regulowany przez liczne akty prawne w randze rozporządzeń. Ponadto wiele przepisów zawartych jest w podręcznikach procedur i porozumieniach pomiędzy poszczególnymi resortami. Do tego dochodzą jeszcze zamówienia publiczne, które obejmują zbyt szeroki krąg podmiotów (także podmioty sektora prywatnego) oraz realizowane są w sposób znacznie bardziej rygorystyczny aniżeli wymaga tego prawo unijne.
Kolejna przyczyna niskiej absorpcji funduszy unijnych wynika z nastawienia administracji nie tyle na realizację celu, ile na sam proces administrowania: tworzenie i przestrzeganie procedur, obieg dokumentów, a także zabezpieczanie się przed możliwymi nieprawidłowościami. To spowalnia proces wdrażania programów, na realizację których mamy przecież ściśle określony czas.
W listopadzie ubiegłego roku MRR opracowało program naprawczy, którego celem jest zwiększenie wykorzystania środków z funduszy strukturalnych. Na czym polegają działania naprawcze? Kiedy można spodziewać się ich efektów? Jakie są proponowane zmiany w ustawie Prawo zamówień publicznych?
Przygotowaliśmy nowelizacje dwóch ważnych ustaw – ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustawy Prawo zamówień publicznych. Najważniejszym celem nowelizacji ustawy o NPR-ze jest odbiurokratyzowanie procesu wdrażania programów i projektów w obecnym okresie programowania. Projekt nowelizacji zakłada odejście od ustanawiania rozporządzeniami do ustawy uzupełnienia programu oraz wzorów podstawowych dokumentów – wniosków i umów o dofinansowanie czy też sprawozdań. Dzięki nowelizacji dokumenty te będzie można szybciej i prościej zmieniać, biorąc pod uwagę m.in. postulaty beneficjentów.
Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych zakłada z kolei wprowadzenie takich rozwiązań do obowiązujących dziś przepisów, które doprowadzą do uproszczenia procedur oraz usprawnienia i przyspieszenia realizacji projektów, a tym samym wpłyną na zwiększenie poziomu wykorzystania funduszy unijnych. Chcemy uprościć zasady przetargów o wartości od 6 do 60 tys. euro: koniec z wpłatą wadium i ciągnącymi się odwołaniami. Ponadto nie trzeba już będzie publikować ogłoszeń o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych, co zajmowało nawet kilkanaście dni.
Wiele uproszczeń w procedurach już zostało wprowadzonych, a w najbliższym czasie uruchomimy kolejne. Lista zmian znajduje się na stronie internetowej http://www.mrr.gov.pl/Aktualnosci/uproszczenia2401.htm. Warto zauważyć, że znacznie „odchudzono” liczbę załączników wymaganych przy składaniu wniosków – np. w Sektorowym Programie Operacyjnym „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” ich liczba zmniejszyła się o 13, a część została zastąpiona oświadczeniami wnioskodawcy. Ograniczane są także wymagania co do liczby informacji podawanych we wnioskach o wsparcie. Ponadto przyjęta została zasada, zgodnie z którą załączniki są dostarczane dopiero, gdy wniosek okaże się poprawny. Chcemy, aby środki szybciej trafiały do odbiorców. Również tutaj procedury będą mniej skomplikowane niż dotychczas.
Efekty programu naprawczego są już wyraźnie widoczne. Odnotowujemy wzrost wykorzystania unijnych funduszy. Na początku listopada ubiegłego roku mieliśmy wydane 1,5 mld zł z funduszy strukturalnych, a na koniec 2005 r. kwota ta wynosiła już 2,5 mld zł.
W tym roku planujemy wydać 12 mld zł pochodzących ze środków unijnych. Wymaga to ogromnego wysiłku, ale dzięki proponowanym zmianom – jeśli np. Sejm uchwali nowelizację ustawy Prawo zamówień publicznych – pieniądze popłyną szybciej.
W ramach poszczególnych programów MRR rozpoczęło przesuwanie środków do działań cieszących się największym zainteresowaniem. Czemu to służy i na jakie korzyści z tym związane mogą liczyć jednostki samorządu terytorialnego?
Dzięki realokacjom środków z działań, w których ich kontraktowanie jest szczególnie niskie, większe fundusze znajdą się w działaniach cieszących się dużym zainteresowaniem beneficjentów. Takie przesunięcia pozwolą bardziej efektywnie wykorzystywać unijną pomoc. W najbliższym czasie realokacje dokonywane będą pomiędzy działaniami w ramach priorytetów zawartych w SPO „Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw” oraz Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego.
31 stycznia br. Rada Ministrów przyjęła założenia do opracowania Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, a 6 lutego br. Komitet Rady Ministrów rozpatrzył i rekomendował Radzie Ministrów wstępny projekt Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013. Co to za dokumenty i jakie miejsce zajmują w nich zagadnienia ochrony środowiska?
Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 będzie wieloletnią strategią rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, nadrzędną wobec innych strategii i programów. Wyznaczy główne cele i priorytety, na których powinny koncentrować się wszystkie programy i działania rządu oraz innych instytucji publicznych. Zgodnie z przyjętymi przez Radę Ministrów założeniami Strategia zostanie opracowana przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju, tzn. przy równorzędnym traktowaniu trzech podstawowych filarów: gospodarczego, społecznego i środowiskowego. Chcemy, aby w 2015 r. Polska była krajem o wysokim poziomie i jakości życia jej mieszkańców. Dla Polaków oznacza to m.in. życie w czystym, zdrowym i sprzyjającym środowisku przyrodniczym. Przy opracowaniu Strategii wykorzystane zostaną strategiczne i programowe dokumenty rządu oraz Wspólnoty Europejskiej, w tym także dotyczące ochrony środowiska (m.in. Strategia Ochrony Środowiska).
Natomiast Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia to dokument bardziej operacyjny, określający wykorzystanie środków unijnych przyznanych Polsce na lata 2007-2013. Będą one realizowane przy pomocy krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z przyjętym przez rząd wstępnym projektem Ram Odniesienia przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska będą wdrażane przede wszystkim w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko”, a także za pomocą 16 regionalnych programów operacyjnych. Programy te są aktualnie opracowywane przez MRR, Ministerstwo Środowiska i samorządy województw. W ramach PO „Infrastruktura i Środowisko” realizowane będą przedsięwzięcia w zakresie infrastruktury transportu, środowiska i energetycznej oraz remonty obiektów zabytkowych i dużych obiektów szpitalnych.
Jaki wpływ na pozyskiwanie środków z UE będzie miało ograniczenie liczby Sektorowych Programów Operacyjnych? Czy na przerzuceniu zadań wskazanych w SPO „Środowisko” do SPO „Infrastruktura i środowisko” nie ucierpi ochrona środowiska (zwłaszcza w kontekście zadań wynikających z Traktatu Akcesyjnego)?
Zgodnie z przyjętym w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia podziałem zadań, minister środowiska uczestniczy w programowaniu priorytetów „środowiskowych” i odpowiadać będzie za wdrażanie działań, które ujęte zostaną w PO „Infrastruktura i Środowisko”. Zmniejszenie liczby programów nie ma więc żadnego znaczenia dla treści programu i realizowanych w jego ramach projektów. Ma za to znaczenie administracyjne i zarządcze. Ogranicza liczbę instytucji wymaganych przez UE dla każdego programu: zarządzających, certyfikujących, komitetów monitorujących. To, że działania z różnych dziedzin zawarte są w ramach jednego programu, ułatwia ich koordynację. Szczególnie potrzebna jest koordynacja pomiędzy działaniami na rzecz środowiska i budowaniem infrastruktury transportowej. Obecnie zbyt często są to obszary konfliktowe.
Jak oceniane jest zaangażowanie samorządu terytorialnego (zwłaszcza gmin i miast) w pozyskiwanie środków unijnych? Jakie najczęściej występują tu problemy?
Samorządy– obok przedsiębiorców i organizacji pozarządowych – są głównym beneficjentem programów unijnych. Ich zaangażowanie w pozyskiwanie środków jest bardzo duże, zwłaszcza w zakresie infrastruktury technicznej: dróg, oczyszczalni ścieków, obiektów gospodarki odpadów itp. W mniejszym stopniu interesują się problemami społecznymi, szczególnie przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu. A zjawisko to (bieda, oddalenie przestrzenne, patologie życia miejskiego) występuje jak Polska długa i szeroka: zarówno w gminach wiejskich, jak i w małych i wielkich miastach.
Problemów jest sporo. MRR zajmuje się ostatnio szczególnie intensywnie dużymi projektami z zakresu ochrony środowiska. Kilkadziesiąt takich projektów, finansowanych z Funduszu Spójności, trafiło do samorządów: pojedynczych miast lub związków gmin. Po uzyskaniu decyzji o przydziale środków i podpisaniu umowy część beneficjentów nie podjęła działań na rzecz uruchomienia projektu, a kilka wykazuje wielomiesięczne opóźnienia bądź sygnalizuje chęć zmiany projektu (zmniejszenia) lub wycofania się z niego. Jest to o tyle kłopotliwe, że środki z Funduszu Spójności są przydzielane na konkretne projekty i nie można ich realokować. Inna kwestia, stanowiąca dla nas problem do rozwiązania w następnej perspektywie finansowej, to zapewnienie obiektywizmu oceny projektów i przydzielania środków z tego Funduszu. Dotychczasowe doświadczenia pracy paneli ekspertów i komitetów sterujących nie są zachęcające. Zachęcam czytelników do dzielenia się z nami pomysłami w tym zakresie.
Wywiad przeprowadzony został drogą elektroniczną.
