Przedłużające się prace nad aktualizacją wojewódzkich planów gospodarki odpadami w poszczególnych województwach skłaniają do coraz częstszego zadawania pytania o konsekwencje takiej sytuacji dla systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – pisze Maciej Kiełbus z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners.

Przyczyny aktualizacji WPGO

Ustawą z dnia 15  stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 122) wprowadzono szereg zmian związanych m.in. z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami. Wśród przyczyn uchwalenia przedmiotowej nowelizacji wskazywano „przewymiarowanie planowanych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych”. Podnoszono również „brak uwzględniania w przedmiotowych planach hierarchii postępowania z odpadami, w tym zaplanowania odpowiednich instalacji do przetwarzania odpadów”.

Nowelizacja ta – oprócz szeregu zmian związanych bezpośrednio z WPGO (np. doprecyzowanie przepisów o regionalizacji, zmiana definicji RIPOK, zmiana podejścia do instalacji zastępczych, wprowadzenie możliwości przyznawania statusu instalacji ponadregionalnej) – wprowadziła także obowiązek uchwalenia załącznika do planu wojewódzkiego w postaci planu inwestycyjnego. W zamyśle projektodawców „plany te powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane w województwie”.

Wskazywano równocześnie, iż „celem planów inwestycyjnych ma być wskazanie infrastruktury niezbędnej do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Szczególnym wyzwaniem jest osiągnięcie celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu”.

Ustawa nowelizująca, które w zasadniczej części weszła w życie z dniem 6 lutego 2015 roku, przewidywała, iż sejmiki województw zaktualizują i uchwalą wojewódzkie plany gospodarki odpadami z uwzględnieniem zmian wynikających z przedmiotowej ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. W tym samym terminie sejmiki województw zobowiązane były dostosować i podjąć uchwały w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami.

Ustawodawca nie przewidział jednocześnie w przedmiotowym zakresie jakichkolwiek sankcji dla organów samorządowych, które nie wywiążą się z przedmiotowego obowiązku. W szczególności w ustawie brak jest przepisów przewidujących jakiekolwiek kary administracyjne z tym związane czy też stanowiących podstawę do wydania przez organy administracji rządowej zarządzenia zastępczego pozwalającego na wydanie WPGO przez jakikolwiek inny organ.

Stan prac nad WPGO

Większość organów województw, mając świadomość prowadzonych prac nad nowym Krajowym Planem Gospodarki Odpadami, który bezpośrednio przełoży się na plany wojewódzkie (zgodnie z ustawą o odpadach wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów), wstrzymywały się ze sfinalizowaniem działań związanych z aktualizacją WPGO. Alternatywą było bowiem zaktualizowanie planów wojewódzkich przed planem krajowym w terminie wynikającym z ustawy, a następnie ponowienie całej procedury aktualizacyjnej już po przyjęciu KPGO przez Radę Ministrów. KPGO został ostatecznie przyjęty 1 lipca 2016 roku i opublikowany w Monitorze Polskim w dniu 11 sierpnia 2016 roku. W sposób istotny wpłynęło to na przyspieszenie prac nad planami wojewódzkimi.

Zgodnie z informacjami opublikowanymi pod koniec listopada przez Ministerstwo Środowiska „Tylko 3 województwa (świętokrzyskie, pomorskie, mazowieckie) przekazały projekty WPGO w pierwszej połowie roku, dwa kolejne wpłynęły w lipcu i wrześniu. Zdecydowaną większość – aż 10 projektów – marszałkowie skierowali do Ministerstwa Środowiska dopiero w październiku i listopadzie, mimo wcześniejszych, wielokrotnych wezwań ministerstwa o przyspieszenie prac i niezwłoczne przekazywanie projektów do opiniowania. Do dziś nie wpłynął WPGO z województwa śląskiego. W tej chwili uzgodniony z ministerstwem został WPGO dla woj. świętokrzyskiego, mazowieckiego i lubelskiego. Projekty pozostałych planów są w trakcie opiniowania”. Rodzi to ryzyko, iż części planów nie uda się uchwalić do końca 2016 roku.

Powyższa sytuacja skłania do coraz częstszego zadawania pytania o jej konsekwencje dla systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Skutki ogólnopolskie

Skutki opóźnień związanych z aktualizacją WPGO należy odrębnie analizować w skali ogólnopolskiej i regionalnej. W przypadku konsekwencji ogólnopolskich wskazać przede wszystkim należy na zapowiadane przez przedstawicieli strony rządowej ryzyko utraty środków UE przeznaczonych na gospodarkę odpadami. Wskazują oni bowiem, iż wśród warunków ex ante warunkujących możliwość wykorzystania przyznanych Polsce środków znajduje się obowiązek aktualizacji do końca 2016 roku KPGO i wszystkich WPGO. W konsekwencji opóźnienie związane nawet z jednym WPGO może przynieść daleko idące konsekwencje w tym zakresie.

Konsekwencje te będą odczuwalne przede wszystkim dla podmiotów zainteresowanych skorzystaniem z przedmiotowych środków finansowych. Dla pozostałych podmiotów skutki te mogą okazać się mniej dotkliwe. Opóźnienia w przedmiotowym zakresie mogą także wpłynąć na osiągnięcie przez Polskę celów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi wynikających z prawodawstwa unijnego.

Skutki regionalne

Nie mniej istotne dla poszczególnych uczestników systemu gospodarki odpadami mogą okazać się konsekwencje związane z brakiem uchwalenia konkretnego WPGO w regionie, w którym prowadzą lub zamierzają prowadzić swoją działalność.

W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy na art. 38a ustawy o odpadach zgodnie z którym jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Tym samym instalacje, które nie były uwzględnione w obecnych planach, nie mogą uzyskać decyzji niezbędnych dla przeprowadzenia procesu inwestycyjnego. Podmioty, które podjęły decyzje o uwzględnienie w aktualizowanych WPGO oczekują zatem na ostateczną decyzję sejmiku województwa umożliwiającą im uzyskanie określonych decyzji.

Równie istotny może okazać się art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach stanowiący, iż warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym. Brak planów inwestycyjnych – które nie były uchwale wraz z obecnie funkcjonującymi WPGO – wstrzymuje możliwość wsparcia finansowego nie tylko ze środków UE (o czym była mowa powyżej).

Brak aktualizacji WPGO wpływa także na kwestie związane z dostępnością strumieniem odpadów dla poszczególnych instalacji. Wynika to zarówno z zapowiadanych zmian w podziale na regiony gospodarki odpadami (zwłaszcza w tych województwach gdzie zdecydowano się na zmniejszenie liczby regionów, a przez to na powiększenie wielkości regionów nowo powstałych), jak i przewidywanych mocy przerobowych dla poszczególnych instalacji.

Rozstrzygnięcia w powyższym zakresie mogą wpływać także na sytuację poszczególnych gmin, poprzez wpływ na koszty funkcjonujących w nich systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Rozstrzygnięcia sejmiku województwa determinują bowiem miejsce zagospodarowywania określonych frakcji odpadów komunalnych, a przez to na konkurencję lub jej brak w tym zakresie oraz odległości do określonych instalacji.

Należy również wskazać na specyficzną sytuację podmiotów, których wnioski związane z WPGO (np. w zakresie utrzymania lub przyznania statusu RIPOK) były konsekwentnie odrzucane przez zarząd województwa. Ostateczne podjęcie uchwał w sprawie WPGO otwiera tym podmiotom możliwość przeniesienia sporu z organami województwa na inny poziom. Z jednej strony podmioty te będą mogły występować o podjęcie działań nadzorczych przez wojewodę, z drugiej zaś samodzielnie rozpocząć procedurę sądowoadministracyjnej kontroli podjętych uchwał poprzez wystosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które obligatoryjnie musi poprzedzać wniesienie skargo do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podsumowanie

Przedłużająca się procedura aktualizacji WPGO negatywnie oddziałuje na cały system gospodarki odpadami komunalnymi, potęgując stan niepewności prawnej utrudniający podejmowanie racjonalnych decyzji, zwłaszcza tych o charakterze długoterminowym.

W obecnej sytuacji bezcelowym jest poszukiwanie winnych obecnego stanu rzeczy. Ministerstwo Środowiska przy partnerskiej współpracy z organami województwa powinno podejmować wszelkie możliwe działania celem zakończenia aktualizacji wszystkich WPGO do końca 2016 roku – zadanie to jest jeszcze wykonalne.

Jednocześnie w Ministerstwie Środowiska powinny rozpocząć się prace analityczne dotyczące konsekwencji ewentualnego zakwestionowania WPGO w poszczególnych regionach na skutek działań organów nadzoru lub postępowań sądowo-administracyjnych. W szczególności rodzi się pytanie jak w takim przypadku traktować wypełnienie warunków ex ante oraz jak wpłynie to na inne toczące się postępowania.

Ilość pytań pojawiających się w przedmiotowym zakresie coraz częściej skłania do formułowania pytań o charakterze systemowym czy obecny system związany z WPGO i elementami z nich wynikających jest optymalny i w pełni zgodny z postanowieniami Konstytucji RP.

Czytaj więcej

1 Komentarz

Skomentuj