Wytwórcy olejów odpadowych w świetle istniejącego prawa oraz systemu zagospodarowania olejów odpadowych
Aby ocenić zachowanie się wytwórców olejów odpadowych, należy powołać się na przepisy wprowadzonego i obowiązującego w kraju prawa. To właśnie z uregulowań prawnych wynikają podstawowe zasady gospodarki olejami odpadowymi, które muszą być, pod groźbą sankcji karnych, przestrzegane przez wytwórców. Ustawodawca wprowadza system pozwoleń na wytwarzanie, gospodarowanie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, nakłada na wytwórców obowiązek opracowania programu gospodarki odpadami, prowadzenie ewidencji odpadów oraz sprawozdawczości.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 11 ustawy o odpadach przez oleje odpadowe rozumie się wszelkie oleje smarowe lub przemysłowe, które nie nadają się już do takiego zastosowania, do jakiego były pierwotnie przeznaczone, w szczególności zużyte oleje z silników spalinowych i oleje przekładniowe, a także oleje smarowe, oleje do turbin i oleje hydrauliczne. Zostały one, na mocy obowiązujących przepisów, zaklasyfikowane do grupy 13 jako odpady niebezpieczne (Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów – DzU Nr 112, poz. 1206).
Głównym źródłem powstawania olejów odpadowych są stacje obsługi pojazdów, bazy transportowe i remontowe oraz urządzenia pracujące w przemyśle. Poza tym oleje odpadowe mogą pochodzić ze statków żeglugi morskiej i lądowej oraz z nadbrzeży portowych (tzw. oleje zęzowe). W ustawie o odpadach zawarte zostały ponadto definicje wytwórcy i posiadacza odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 22 i 13).
Wytwórca odpadów – olejów odpadowych, tak jak każdy inny wytwórca, który we własnym zakresie nie może wykorzystać lub unieszkodliwić odpadów, jest zobowiązany (zgodnie z art. 39 ust. 4) do przekazania tych odpadów podmiotowi gwarantującemu zgodne z prawem ich zagospodarowanie i posiadającemu – na mocy art. 25 ust. 2 tejże ustawy – zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki tymi odpadami.
Jak w świetle powyżej przedstawionego, obowiązującego prawa można ocenić faktyczne zachowanie się wytwórców? Czy mamy do czynienia z jawnym łamaniem prawa, któremu nie mogą się skutecznie przeciwstawić egzekutorzy prawa w Polsce, czy też wykładnia prawna poszczególnych aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska jest niespójna, dzięki czemu wytwórcy mogą dowolnie interpretować prawo, zawsze na swoją korzyść? Czy należy wreszcie zgodzić się z opinią, że prawo w kwestii olejów odpadowych jest wieloaspektowe i niejednorodne?
Uprzywilejowana pozycja wytwórcy
Ogólna konstatacja jest następująca. Obowiązujące prawo z zakresu gospodarowania olejami odpadowymi zawiera zbyt wiele zapisów fakultatywnych, a więc są to zalecenia ustawodawcy, a nie nakładane przez niego obowiązki. Wymóg stosowania zarówno priorytetu regeneracji, jak i stosowanie zasady BAT przy wyborze sposobu zagospodarowania olejów odpadowych, są właśnie wymogami fakultatywnymi w stosunku do wytwórców. Niezastosowanie się wytwórców do tych zasad nie pociąga za sobą żadnych sankcji. Sankcje te mogą co najwyżej dosięgnąć producentów olejów smarowych, którzy mają obowiązek w danym roku zregenerować pewną ilość olejów odpadowych. W ten sposób producenci (a nie wytwórcy) są faktycznie zainteresowani realizacją w Polsce regeneracji olejów odpadowych. Uważamy, że taki obowiązek powinien być nałożony na wytwórców na etapie wydawania pozwolenia na wytwarzanie olejów odpadowych lub przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej program zagospodarowania tego odpadu. Organa administracji państwowej (wojewodowie, starostowie itp.) zobowiązani są do wydania w terminie do 30 czerwca 2004 r. nowych decyzji na wytwarzanie odpadów. Jak dotąd, nie skorzystały z okazji nałożenia obowiązków na wytwórców w celu zwiększenia możliwości realizacji priorytetu regeneracji olejów oraz zasady BAT. Utrzymuje się nadal uprzywilejowana pozycja wytwórcy na rynku olejów odpadowych. De facto, odstąpienie od zasady “zanieczyszczający płaci” spowodowało, że zanieczyszczający najwięcej zarabia. Wytwórca oleju odpadowego każe sobie słono płacić, nierzadko organizuje przetargi, co dodatkowo kuriozalnie podwyższa cenę oleju odpadowego na rynku.
Nieasertywne prawo (a w kwestii odpadów niebezpiecznych powinno być prawem wręcz rygorystycznym) powoduje, że wytwórcy pozostawiono wielką swobodę zachowań. Niestety, nie zawsze zachowania te są proekologiczne i zgodne z polityką ekologiczną państwa.
Prowadzi to do wykorzystywania oleju odpadowego przez wytwórcę do własnych celów, np. do spalania ich na nieprzygotowanych do tego celu instalacjach grzewczych. Jest to działanie bardzo rozpowszechnione zwłaszcza w okresach zimowych, kiedy to wytwórcy opłaca się przekazać olej odpadowy nie temu, kto oferuje najlepszy sposób jego zagospodarowania (o którym mówi art. 39 ustawy o odpadach), ale zakładom jako zastępcze paliwo energetyczne (jest tańsze, ponieważ nie zawiera podatku akcyzowego). Fakt ten jest szeroko znany. Posiadamy liczne przykłady na to, że oleje odpadowe są spalane bezpośrednio, bez zastosowania przynajmniej wstępnego procesu oczyszczenia oleju odpadowego z trucizn i niebezpiecznych substancji. Należy mieć nadzieję, że oleje odpadowe są spalane na urządzeniach do tego celu przystosowanych z zachowaniem norm emisji itp. Biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, techniczne oraz ochronę środowiska, wynika, że regeneracja jest najlepszym sposobem zagospodarowania olejów odpadowych. Znalazło to wyraz w obowiązujących dyrektywach Unii Europejskiej oraz w transponowanym prawie polskim. Niestety, partykularny interes wytwórcy jest rozbieżny z określonym przez ustawodawcę interesem publicznym. W obecnej sytuacji priorytet regeneracji nie dotyczy wytwórcy.
Priorytet regeneracji w praktyce
Przestrzeganie w praktyce priorytetu regeneracji jest mocno ograniczane także przez fakt udzielania ulg w podatku akcyzowym na paliwa pochodzące z przerobu odpadów z tworzyw sztucznych. Jednym z głównych surowców w tej technologii jest olej odpadowy. W ten sposób spory strumień oleju odpadowego jest kierowany do zakładów prowadzących odzysk olejów odpadowych do produkcji paliw napędowych a nie do produkcji olejów bazowych. Czy planowane w tym roku przez ustawodawcę cofnięcie ulgi w podatku akcyzowym cokolwiek zmieni? Raczej nie, ponieważ należy przypuszczać, że ciężar finansowy z budżetu zostanie przeniesiony najprawdopodobniej na wytwórców odpadów z tworzyw sztucznych i biznes ten dalej się będzie kręcił na niekorzyść nie tylko regeneracji, ale również na wytwórców odpadów z tworzyw sztucznych.
Generalnie, wytwórcy przekazują olej odpadowy do istniejącej sieci zbiórki. Istniejąca sieć zbiórki nie jest zintegrowana w skali kraju. Poszczególne firmy zbierające i transportujące olej odpadowy współpracują z kilkoma podmiotami (organizacjami odzysku). Firmy te oferują wytwórcom ceny na zasadzie wolnej konkurencji. Wytwórca rozważa nie to, w jaki sposób jego olej odpadowy będzie zagospodarowany (choć powinien), lecz jedynie wysokość oferowanej ceny. Przekazuje olej odpadowy temu, kto oferuje cenę wyższą. W tej sytuacji o priorytecie regeneracji nie może być mowy.
Lekarstwem na tę sytuację mogą być dwa typy działań. Po pierwsze, wpisywanie w decyzjach na wytwarzanie olejów odpadowych obowiązku przekazywania przez wytwórców olejów tym podmiotom, które mogą zagospodarować olej poprzez proces regeneracji spełniającej zasadę BAT. Po drugie, wpisywanie w decyzjach na zbiórkę/transport olejów odpadowych obowiązku przekazywania olejów podmiotom gwarantującym ich regenerację spełniającą zasadę BAT. Jedynie w uzasadnionych sytuacjach popartych argumentami ekonomicznymi, technicznymi lub ekologicznymi możliwe jest inne sformułowanie decyzji.
Uważamy, iż wprowadzenie powyższych zasad w konsekwencji może doprowadzić do obniżenia społecznych kosztów zbiórki i zagospodarowania olejów odpadowych, a także do znacznego obniżenia się kosztów realizacji ustawowego obowiązku przez przedsiębiorców wskaźnika odzysku i recyklingu olejów odpadowych, czyli w konsekwencji do niższych cen na oleje smarowe na rynku polskim.
Oleje odpadowe w posiadaniu osób fizycznych
W kraju brakuje autentycznych działań, które by zapewniły stały wzrost efektywności zbiórki. Istniejący system zbiórki obejmuje przede wszystkim wielkich wytwórców olejów odpadowych (duże zakłady, duże warsztaty samochodowe itp.). Brak działań ukierunkowanych na pozyskanie olejów odpadowych będących w posiadaniu osób fizycznych, którzy często sami zagospodarowują ten odpad (nierzadko w sposób niezgodny z zasadami ochrony zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska), względnie pozbywają się go wraz z innymi odpadami komunalnymi, dodatkowo zasilając strumień odpadów komunalnych w ten niebezpieczny odpad. Jaka jest skala tego problemu, trudno ocenić, ze względu na brak prowadzenia rzetelnej statystyki w tym obszarze. Szacuje się, że w posiadaniu osób fizycznych może się znajdować od 15 do 20% całkowitej ilości potencjalnych możliwości zbiórki olejów odpadowych w Polsce, co oznacza ok. 20 tys. ton w skali roku oleju odpadowego bezpowrotnie utraconego dla przemysłu rafineryjnego.
Dla pozyskania oleju odpadowego ze źródeł rozproszonych potrzebne są dotacje dla samorządów lokalnych np. z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które by wspierały wysiłki gmin dla budowy Gminnych Punktów Zbiórki Odpadów Niebezpiecznych (GPZON) w terenie, bliżej obywatela, by ułatwić mu zdanie tego niebezpiecznego odpadu. Konsorcjum w roku 2003 rozpoczęło działania dla zorganizowania pierwszych punktów zlewu na terenie kraju, wspomagając samorządy lokalne organizacyjnie i finansowo (w tymże roku ze środków Konsorcjum sfinansowano 25 gminnych punktów zlewu). Dalsze wspomaganie gmin przez Konsorcjum nie jest możliwe, ze względu na wzrastającą konkurencyjność na rynku olejów przepracowanych, w związku z czym Konsorcjum musi przeznaczyć posiadane środki finansowe na działalność podstawową. Dla kontynuacji inicjatywy Konsorcjum, bardzo potrzebnej, jest konieczne włączenie się instytucji finansowych państwa, myślimy tutaj przede wszystkim o NFOŚiGW. Ustawodawca powinien umożliwić samorządom lokalnym, przy planowanej nowelizacji ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców, korzystanie z funduszy NFOŚiGW z przeznaczeniem na budowę gminnych punktów zlewu olejów odpadowych.
Nasze dwuletnie doświadczenie w aplikacji aktualnie obowiązujących ustaw wskazuje na konieczność kolejnej ich nowelizacji lub wprowadzenia dodatkowych uregulowań prawnych dla doprecyzowania postępowania z takimi rodzajami odpadów jak oleje odpadowe. Ustawodawstwo w poszczególnych krajach Unii, mając na uwadze ten specyficzny odpad, bardzo szczegółowo reguluje obrót olejami odpadowymi.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 11 ustawy o odpadach przez oleje odpadowe rozumie się wszelkie oleje smarowe lub przemysłowe, które nie nadają się już do takiego zastosowania, do jakiego były pierwotnie przeznaczone, w szczególności zużyte oleje z silników spalinowych i oleje przekładniowe, a także oleje smarowe, oleje do turbin i oleje hydrauliczne. Zostały one, na mocy obowiązujących przepisów, zaklasyfikowane do grupy 13 jako odpady niebezpieczne (Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów – DzU Nr 112, poz. 1206).
Głównym źródłem powstawania olejów odpadowych są stacje obsługi pojazdów, bazy transportowe i remontowe oraz urządzenia pracujące w przemyśle. Poza tym oleje odpadowe mogą pochodzić ze statków żeglugi morskiej i lądowej oraz z nadbrzeży portowych (tzw. oleje zęzowe). W ustawie o odpadach zawarte zostały ponadto definicje wytwórcy i posiadacza odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 22 i 13).
Wytwórca odpadów – olejów odpadowych, tak jak każdy inny wytwórca, który we własnym zakresie nie może wykorzystać lub unieszkodliwić odpadów, jest zobowiązany (zgodnie z art. 39 ust. 4) do przekazania tych odpadów podmiotowi gwarantującemu zgodne z prawem ich zagospodarowanie i posiadającemu – na mocy art. 25 ust. 2 tejże ustawy – zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki tymi odpadami.
Jak w świetle powyżej przedstawionego, obowiązującego prawa można ocenić faktyczne zachowanie się wytwórców? Czy mamy do czynienia z jawnym łamaniem prawa, któremu nie mogą się skutecznie przeciwstawić egzekutorzy prawa w Polsce, czy też wykładnia prawna poszczególnych aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska jest niespójna, dzięki czemu wytwórcy mogą dowolnie interpretować prawo, zawsze na swoją korzyść? Czy należy wreszcie zgodzić się z opinią, że prawo w kwestii olejów odpadowych jest wieloaspektowe i niejednorodne?
Uprzywilejowana pozycja wytwórcy
Ogólna konstatacja jest następująca. Obowiązujące prawo z zakresu gospodarowania olejami odpadowymi zawiera zbyt wiele zapisów fakultatywnych, a więc są to zalecenia ustawodawcy, a nie nakładane przez niego obowiązki. Wymóg stosowania zarówno priorytetu regeneracji, jak i stosowanie zasady BAT przy wyborze sposobu zagospodarowania olejów odpadowych, są właśnie wymogami fakultatywnymi w stosunku do wytwórców. Niezastosowanie się wytwórców do tych zasad nie pociąga za sobą żadnych sankcji. Sankcje te mogą co najwyżej dosięgnąć producentów olejów smarowych, którzy mają obowiązek w danym roku zregenerować pewną ilość olejów odpadowych. W ten sposób producenci (a nie wytwórcy) są faktycznie zainteresowani realizacją w Polsce regeneracji olejów odpadowych. Uważamy, że taki obowiązek powinien być nałożony na wytwórców na etapie wydawania pozwolenia na wytwarzanie olejów odpadowych lub przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej program zagospodarowania tego odpadu. Organa administracji państwowej (wojewodowie, starostowie itp.) zobowiązani są do wydania w terminie do 30 czerwca 2004 r. nowych decyzji na wytwarzanie odpadów. Jak dotąd, nie skorzystały z okazji nałożenia obowiązków na wytwórców w celu zwiększenia możliwości realizacji priorytetu regeneracji olejów oraz zasady BAT. Utrzymuje się nadal uprzywilejowana pozycja wytwórcy na rynku olejów odpadowych. De facto, odstąpienie od zasady “zanieczyszczający płaci” spowodowało, że zanieczyszczający najwięcej zarabia. Wytwórca oleju odpadowego każe sobie słono płacić, nierzadko organizuje przetargi, co dodatkowo kuriozalnie podwyższa cenę oleju odpadowego na rynku.
Nieasertywne prawo (a w kwestii odpadów niebezpiecznych powinno być prawem wręcz rygorystycznym) powoduje, że wytwórcy pozostawiono wielką swobodę zachowań. Niestety, nie zawsze zachowania te są proekologiczne i zgodne z polityką ekologiczną państwa.
Prowadzi to do wykorzystywania oleju odpadowego przez wytwórcę do własnych celów, np. do spalania ich na nieprzygotowanych do tego celu instalacjach grzewczych. Jest to działanie bardzo rozpowszechnione zwłaszcza w okresach zimowych, kiedy to wytwórcy opłaca się przekazać olej odpadowy nie temu, kto oferuje najlepszy sposób jego zagospodarowania (o którym mówi art. 39 ustawy o odpadach), ale zakładom jako zastępcze paliwo energetyczne (jest tańsze, ponieważ nie zawiera podatku akcyzowego). Fakt ten jest szeroko znany. Posiadamy liczne przykłady na to, że oleje odpadowe są spalane bezpośrednio, bez zastosowania przynajmniej wstępnego procesu oczyszczenia oleju odpadowego z trucizn i niebezpiecznych substancji. Należy mieć nadzieję, że oleje odpadowe są spalane na urządzeniach do tego celu przystosowanych z zachowaniem norm emisji itp. Biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, techniczne oraz ochronę środowiska, wynika, że regeneracja jest najlepszym sposobem zagospodarowania olejów odpadowych. Znalazło to wyraz w obowiązujących dyrektywach Unii Europejskiej oraz w transponowanym prawie polskim. Niestety, partykularny interes wytwórcy jest rozbieżny z określonym przez ustawodawcę interesem publicznym. W obecnej sytuacji priorytet regeneracji nie dotyczy wytwórcy.
Priorytet regeneracji w praktyce
Przestrzeganie w praktyce priorytetu regeneracji jest mocno ograniczane także przez fakt udzielania ulg w podatku akcyzowym na paliwa pochodzące z przerobu odpadów z tworzyw sztucznych. Jednym z głównych surowców w tej technologii jest olej odpadowy. W ten sposób spory strumień oleju odpadowego jest kierowany do zakładów prowadzących odzysk olejów odpadowych do produkcji paliw napędowych a nie do produkcji olejów bazowych. Czy planowane w tym roku przez ustawodawcę cofnięcie ulgi w podatku akcyzowym cokolwiek zmieni? Raczej nie, ponieważ należy przypuszczać, że ciężar finansowy z budżetu zostanie przeniesiony najprawdopodobniej na wytwórców odpadów z tworzyw sztucznych i biznes ten dalej się będzie kręcił na niekorzyść nie tylko regeneracji, ale również na wytwórców odpadów z tworzyw sztucznych.
Generalnie, wytwórcy przekazują olej odpadowy do istniejącej sieci zbiórki. Istniejąca sieć zbiórki nie jest zintegrowana w skali kraju. Poszczególne firmy zbierające i transportujące olej odpadowy współpracują z kilkoma podmiotami (organizacjami odzysku). Firmy te oferują wytwórcom ceny na zasadzie wolnej konkurencji. Wytwórca rozważa nie to, w jaki sposób jego olej odpadowy będzie zagospodarowany (choć powinien), lecz jedynie wysokość oferowanej ceny. Przekazuje olej odpadowy temu, kto oferuje cenę wyższą. W tej sytuacji o priorytecie regeneracji nie może być mowy.
Lekarstwem na tę sytuację mogą być dwa typy działań. Po pierwsze, wpisywanie w decyzjach na wytwarzanie olejów odpadowych obowiązku przekazywania przez wytwórców olejów tym podmiotom, które mogą zagospodarować olej poprzez proces regeneracji spełniającej zasadę BAT. Po drugie, wpisywanie w decyzjach na zbiórkę/transport olejów odpadowych obowiązku przekazywania olejów podmiotom gwarantującym ich regenerację spełniającą zasadę BAT. Jedynie w uzasadnionych sytuacjach popartych argumentami ekonomicznymi, technicznymi lub ekologicznymi możliwe jest inne sformułowanie decyzji.
Uważamy, iż wprowadzenie powyższych zasad w konsekwencji może doprowadzić do obniżenia społecznych kosztów zbiórki i zagospodarowania olejów odpadowych, a także do znacznego obniżenia się kosztów realizacji ustawowego obowiązku przez przedsiębiorców wskaźnika odzysku i recyklingu olejów odpadowych, czyli w konsekwencji do niższych cen na oleje smarowe na rynku polskim.
Oleje odpadowe w posiadaniu osób fizycznych
W kraju brakuje autentycznych działań, które by zapewniły stały wzrost efektywności zbiórki. Istniejący system zbiórki obejmuje przede wszystkim wielkich wytwórców olejów odpadowych (duże zakłady, duże warsztaty samochodowe itp.). Brak działań ukierunkowanych na pozyskanie olejów odpadowych będących w posiadaniu osób fizycznych, którzy często sami zagospodarowują ten odpad (nierzadko w sposób niezgodny z zasadami ochrony zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska), względnie pozbywają się go wraz z innymi odpadami komunalnymi, dodatkowo zasilając strumień odpadów komunalnych w ten niebezpieczny odpad. Jaka jest skala tego problemu, trudno ocenić, ze względu na brak prowadzenia rzetelnej statystyki w tym obszarze. Szacuje się, że w posiadaniu osób fizycznych może się znajdować od 15 do 20% całkowitej ilości potencjalnych możliwości zbiórki olejów odpadowych w Polsce, co oznacza ok. 20 tys. ton w skali roku oleju odpadowego bezpowrotnie utraconego dla przemysłu rafineryjnego.
Dla pozyskania oleju odpadowego ze źródeł rozproszonych potrzebne są dotacje dla samorządów lokalnych np. z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które by wspierały wysiłki gmin dla budowy Gminnych Punktów Zbiórki Odpadów Niebezpiecznych (GPZON) w terenie, bliżej obywatela, by ułatwić mu zdanie tego niebezpiecznego odpadu. Konsorcjum w roku 2003 rozpoczęło działania dla zorganizowania pierwszych punktów zlewu na terenie kraju, wspomagając samorządy lokalne organizacyjnie i finansowo (w tymże roku ze środków Konsorcjum sfinansowano 25 gminnych punktów zlewu). Dalsze wspomaganie gmin przez Konsorcjum nie jest możliwe, ze względu na wzrastającą konkurencyjność na rynku olejów przepracowanych, w związku z czym Konsorcjum musi przeznaczyć posiadane środki finansowe na działalność podstawową. Dla kontynuacji inicjatywy Konsorcjum, bardzo potrzebnej, jest konieczne włączenie się instytucji finansowych państwa, myślimy tutaj przede wszystkim o NFOŚiGW. Ustawodawca powinien umożliwić samorządom lokalnym, przy planowanej nowelizacji ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców, korzystanie z funduszy NFOŚiGW z przeznaczeniem na budowę gminnych punktów zlewu olejów odpadowych.
Nasze dwuletnie doświadczenie w aplikacji aktualnie obowiązujących ustaw wskazuje na konieczność kolejnej ich nowelizacji lub wprowadzenia dodatkowych uregulowań prawnych dla doprecyzowania postępowania z takimi rodzajami odpadów jak oleje odpadowe. Ustawodawstwo w poszczególnych krajach Unii, mając na uwadze ten specyficzny odpad, bardzo szczegółowo reguluje obrót olejami odpadowymi.
Marian Jaklik,
Konsorcjum Olejów Przepracowanych,
Organizacja Odzysku SA Jedlicze
Konsorcjum Olejów Przepracowanych,
Organizacja Odzysku SA Jedlicze
Ustawy określające zachowania się wytwórców olejów odpadowych:
|
