Seminarium – Salon Recyklingu POLEKO 2005

W UE zagadnienia związane z odpadami opakowaniowymi reguluje dyrektywa 94/62 o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Najważniejszym, wynikającym z niej obowiązkiem jest zapewnienie odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu odpadów. W trakcie negocjacji Polska zobowiązała się do przyjęcia unijnego porządku prawnego, co oznacza, że od 1 maja 2004 r. w kraju obowiązują przepisy analogiczne do innych krajów UE.

Sposób realizacji obowiązków wynikających z dyrektyw, w tym kształt systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, zależy od szczegółowych rozwiązań przyjętych przez państwa członkowskie. Warto zauważyć, że w trakcie negocjacji akcesyjnych Polska występowała o okresy przejściowe w wielu dziedzinach ochrony środowiska, w tym w zakresie gospodarki odpadami opakowaniowymi.
W UE ostatnio weszły w życie dwie nowelizacje dyrektywy opakowaniowej 2004/12/EC z lutego 2004 r. oraz 2005/20/EC z marca 2005 r. Najważniejsza zmiana to wprowadzenie nowych, wyższych poziomów odzysku i recyklingu zużytych opakowań. Wzrosły poziomy ogólne – odzysku do 60%, natomiast recyklingu minimalnie od 55%, a maksymalnie do 80%. W poszczególnych materiałach również nastąpiły nowelizacje: opakowania naturalne zastąpiono drewnem, a opakowania aluminiowe oraz stalowe traktowane są łącznie jako metale. Dyrektywa wprowadziła zróżnicowane okresy przejściowe dla nowych krajów członkowskich. Po rocznych dyskusjach stanęło na tym, że cele wynikające z nowej dyrektywy Polska musi osiągnąć do 2014 r.
W poszczególnych materiałach poziomy recyklingu kształtują się następująco: papier/karton – 60%, szkło – 60%, metale – 50%, drewno – 15%, a tworzywa sztucznie – 22,5% (przy czym do realizacji poziomu recyklingu tworzyw można będzie zaliczyć jedynie recykling mechaniczny).
Inną istotną zmianą wynikającą z nowej dyrektywy jest wprowadzenie instytucji tzw. porozumień dobrowolnych. Takie umowy, zawarte pomiędzy przedstawicielami przemysłowej branży produkcyjnej a przedstawicielami rządu, funkcjonują w niektórych państwach europejskich, np. w Holandii i Norwegii. Na ich mocy realizowane są dobrowolne obowiązki w zakresie m.in. opakowań wielomateriałowych. Zawarcie takiego porozumienia obwarowane jest jednak pewnymi wymaganiami. Ich istotą jest działanie zapobiegające powstawaniu odpadów opakowaniowych, ale innych niż te podstawowe, wynikające z wymagań zasadniczych zapisanych bezpośrednio w dyrektywnie opakowaniowej. Jednym z warunków zawarcia takiego porozumienia dobrowolnego jest zapewnienie społecznego dostępu na etapie negocjowania jego treści oraz formalne opublikowanie oficjalnego dokumentu.
Dyrektywa nakłada także wiele obowiązków edukacyjnych, m.in. państwa członkowskie zobligowane zostały do działań informacyjnych w zakresie docelowych poziomów odzysku i recyklingu. Nowością jest także nowa definicja opakowań, określenie kryteriów i poglądowych przykładów, w świetle których np. talerze i kubki jednorazowe są opakowaniami, a sztućce jednorazowe – nie. Kolejna istotna zmiana dotyczy eksportu odpadów w celu odzysku lub dokonania procesu recyklingu. Zgodnie z nowelizacją w poczet realizacji obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych można będzie zaliczyć jedynie operacje przeprowadzone zgodnie z ustawodawstwem Wspólnoty. Zapisy te mają na celu ukrócenie stosowania nieuczciwych praktyk w tym zakresie.

Ustawodawstwo w Polsce
W efekcie zobowiązań w stosunku do UE w Polsce w 2001 roku weszły w życie dwie ustawy: o obowiązkach przedsiębiorców (zwana potocznie „ustawą produktową”) oraz o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Na mocy tych ustaw w Polsce rozpoczęła się budowa systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, który funkcjonuje dopiero niespełna cztery lata. Jednak już w tym okresie ustawa o obowiązkach przedsiębiorców nowelizowana była aż trzykrotnie, gdyż wiele niedoskonałości zastosowanych rozwiązań oraz wątpliwości interpretacyjne powodowały nieprawidłowości i wykorzystywanie praktyk nielegalnych, prowadzących do patologii systemu.
Ostatnie zmiany w obu ustawach weszły w życie 13 października br., a ich celem była transpozycja dwóch wspomnianych nowelizacji dyrektywy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.
W UE trwają obecnie prace nad raportem z postępów we wdrażaniu dyrektywy opakowaniowej. Jego publikacja – już spóźniona w stosunku do obligatoryjnego terminu – spodziewana jest najwcześniej pod koniec bieżącego roku. Dalsze zmiany dyrektywy, a w konsekwencji konieczność transpozycji przepisów unijnych i nowelizacji polskiego prawa nie są więc wykluczone.

Obowiązki przedsiębiorców
Dyrektywy unijne nakładają na państwa członkowskie konkretne obowiązki. Jednocześnie sposób realizacji tych obowiązków zależy od indywidualnych rozwiązań przyjmowanych przez poszczególne państwa w zakresie budowy systemu oraz podejścia do realizacji obowiązków. Państwa członkowskie przerzucają obowiązki wynikające z dyrektywy na przedsiębiorców w taki sposób, aby zapewnić właściwą sprawozdawczość do Komisji Europejskiej. Składają się na nią zapewnienie zgodności opakowań z wymaganiami zasadniczymi dyrektywy (zrównoważone wykorzystanie surowców do produkcji opakowań, ograniczenie negatywnego działania opakowań na środowisko, ograniczenie zawartości metali ciężkich w opakowaniach) oraz realizacja ustalonych poziomów odzysku i recyklingu.
Odzysk może być realizowany poprzez spalenie odpadów opakowaniowych z wykorzystaniem energii, recykling, kompostowanie lub biodegradację. Przedsiębiorcy zobligowani są do składania sprawozdań z ilości wprowadzonych na rynek opakowań oraz zrealizowanych poziomów odzysku i recyklingu.
Firmy mogą podpisać umowę z organizacją odzysku, która w ich imieniu raportuje sprawozdawczość i organizuje realizację obowiązków w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych lub (w przypadku braku osiągnięcia odpowiednich poziomów) wnosi stosowną karę, czyli tzw. opłatę produktową ustaloną oddzielnie dla każdego z materiałów podlegających obowiązkom odzysku i recyklingu.

Rynek odpadów opakowaniowych w Polsce
Według oficjalnej sprawozdawczości na polski rynek trafiło w 2004 r. ok. 2,8 mln ton opakowań (2,57 mln ton w 2003 r.), z czego podlegało recyklingowi 2,57 mln ton (2,48 mln ton w 2003 r.). Zgodnie z szacunkowymi danymi Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, opracowanymi przez COBRO, w 2002 r. spodziewano się wprowadzenia na polski rynek 3,8 mln ton odpadów, natomiast w 2005 r. aż 4,5 mln ton odpadów. Różnica w stosunku do oficjalnych danych sprawozdawczych wynosi więc kilkadziesiąt procent, czyli poza systemem znajduje się ok. 1/4 masy odpadów opakowaniowych.
W 2004 r. nastąpił istotny wzrost wolumenu opakowań szklanych wprowadzonych na polski rynek – o ponad 180 tys. ton, czyli 25%. Prawie 50-procentowy wzrost wolumenu zanotowano w opakowaniach ze stali, a 17-procentowy w opakowaniach z tworzyw sztucznych. Opakowania ze szkła, papieru oraz tworzyw sztucznych w 2004 r. stanowiły 85% wszystkich opakowań.
Już po raz trzeci wg oficjalnych danych przekroczone zostały wymagane poziomy recyklingu w poszczególnych materiałach. W trzech najważniejszych materiałach, tj. w tworzywie, papierze i szkle, nadwyżki były znaczne.
Należy zwrócić również uwagę na zaskakująco dobry wynik recyklingu opakowań ze szkła, co nie idzie w parze z sygnalizowanymi problemami z selektywną zbiórką opakowań szklanych, które istnieją jedynie w formie opakowań jednostkowych i w ponad 70% muszą być pozyskiwane z gospodarstw domowych. O ponad 10 pp. przekroczony został także ogólny poziom recyklingu, choć przedsiębiorcy będą musieli wykazać się jego realizacją na poziomie 25% dopiero w 2007 r. (w 2002 r. wyniósł łącznie 24,7%, natomiast w 2003 r. – 26,74%).
Wysokość opłaty produktowej, wykazana w sprawozdaniach, wyniosła 4,7 mln zł i była najniższa w stosunku do lat poprzednich (7,1 mln zł w 2003 r. i 16 mln zł w 2002 r.). Na uwagę zasługuje fakt wniesienia przez przedsiębiorców opłaty produktowej w istotnie rosnącej kwocie 1,172 mln zł za niezrealizowany obowiązek recyklingu opakowań z tworzyw sztucznych – czyli dwukrotnie więcej niż w 2003 r. (612 tys. zł), choć wynikający z raportów wymagany poziom recyklingu przekroczony został o 60%. Niewielki, kilku procentowy wzrost opłaty produktowej zanotowano w opakowaniach z papieru i tektury.

Co dalej w systemie
Ostatnio dokonano istotnych zmian legislacyjnych, dlatego należy się spodziewać ich wpływu na sytuację na rynku. Najistotniejszym nowym obowiązkiem będzie konieczność zapewnienia odzysku na poziomie 43% już w 2006 r., co wobec braku instalacji odzysku w Polsce (w tym zwłaszcza profesjonalnych spalarni) skutkować będzie koniecznością realizacji obowiązków albo poprzez recykling, albo poprzez wnoszenie przez przedsiębiorców karnych opłat produktowych. Może to wpływać na wzrost cen, a tym samym inflacji. Przewiduje się, że wzrost kosztów realizacji obowiązku, szacowanych na ok. 54 mln zł w 2004 r., może być wyższy nawet o 200 mln zł w 2007 r.
Pewną alternatywą dla spalarni mogą stać się procesy współspalania odpadów np. w energetyce cieplnej i zawodowej, jednak uwarunkowania prawne i ekonomiczne nie pozwalają na wykorzystywanie tych procesów dla realizacji obowiązku (brak możliwość potwierdzenia wykonania obowiązku przez podmioty współspalające)
Wciąż brakuje informacji o nowych inwestycjach w zakresie spalania odpadów, ze względu na niewłaściwe relacje ekonomiczne pomiędzy kosztem składowania odpadów a spalaniem z wykorzystaniem energii. Koszt składowania odpadów jest zbyt niski w stosunku do spalania i wymagałby trzykrotnego wzrostu do zachowania właściwego rachunku ekonomicznego opłacalności spalania.
Spodziewane zmiany legislacyjne zdecydują o konsolidacji organizacji odzysku. Wyniknie to m.in. z nowego systemu potwierdzania procesów odzysku i recyklingu, który powinien ograniczyć stosowanie nielegalnych praktyk i wykluczyć organizacje działające na granicy prawa.

Agnieszka Jaworska
Stowarzyszenie Polska Koalicja Przemysłowa
na rzecz Opakowań Przyjaznych Środowisku Eko-Pak