Rolnictwo w miejscowym planowaniu przestrzennym
Rozwój społeczno-gospodarczy państw, regionów czy też mniejszych jednostek terytorialnych najczęściej utożsamiany jest ze wzrostem skali i jakości świadczonych na danym obszarze usług lub odnosi się do działalności przemysłowej, w której zastosowanie mają nowoczesne technologie produkcji, niestwarzające zagrożenia dla środowiska naturalnego ani zdrowia mieszkańców.
Znajduje to następnie przełożenie na szereg czynności podejmowanych przez organy administracji samorządowej, w tym dotyczących kształtowania ładu przestrzennego.
Według aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, zwalniających gminy z obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego jej terytorium, projektowanie urbanistyczne ogranicza się zwykle do terenów przewidzianych pod rozwój zabudowy lub przekształcenia funkcjonalno-architektoniczne obszarów już zainwestowanych. Powszechnie uważa się, że sporządzanie planów miejscowych dla terenów wykorzystywanych rolniczo jest niecelowe i stanowić może zarzut marnotrawstwa publicznych środków finansowych. Warto w tym miejscu zastanowić się jednak nad słusznością takiego poglądu, zwłaszcza w długookresowej perspektywie.
Niewątpliwie zdecydowana większość gospodarstw rolnych dla swojego sprawnego funkcjonowania nie potrzebuje jakiejś szczególnej zabudowy ani dostępu do infrastruktury technicznej o specjalnych parametrach. Jednocześnie stosunkowo rzadko występują przesłanki do wydawania decyzji administracyjnych związanych z ruchem budowlanym. Rolnictwo i działalności pokrewne charakteryzują się bowiem niskim poziomem atrakcyjności inwestycyjnej, wynikającym z obecnej koniunktury gospodarczej. W tej sytuacji wydawać by się mogło, że dobrze sprawdza się pomysł ustawodawcy o możliwości realizacji zabudowy w oparciu o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli na podstawie art. 61 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 80, poz. 717, ze zm.). W praktyce szybko zauważono jednak, że taki system sprawnie działa tylko do czasu, gdy odnosi się do działań o niewielkim charakterze, stanowiących uzupełnienie bądź ścisłą kontynuację dotychczasowego stanu zagospodarowania.
Tymczasem w odniesieniu do działek użytkowanych rolniczo, szczególnie tych położonych na peryferiach miast, często dokonuje się próby wprowadzenia funkcji mieszkalnych i/lub usługowych. Przekształceniom tego typu sprzyja nie tylko atrakcyjna lokalizacja w oddaleniu od uciążliwości centrum miasta, ale także znacznie niższe ceny nieruchomości. Pod wpływem nacisku właścicieli działek rolniczych o małej powierzchni władze lokalne dopuszczają realizację inwestycji o charakterze budowlanym, bez oparcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przepisach szczególnych. Skutkuje to różnorodnymi trudnościami, które niekiedy trudno na wstępie przewidzieć lub nie ujawniają się w początkowym okresie. Jako standardowe przykłady można tutaj wymienić zachwianie relacji ekologicznych czy problemy w realizacji infrastruktury techniczno-komunikacyjnej. Osiedla o takiej zabudowie mają ponadto słabo ukształtowany wyraz architektoniczny, wynikający z faktu chaotycznej parcelacji i zabudowy postępującej dość żywiołowo. Z racji braku planu miejscowego większość zamierzeń właścicieli nieruchomości jest bowiem akceptowana przez organ wydający pozwolenie na budowę. W ten sposób areał gruntów rolnych z każdym rokiem zmniejsza się, co uzasadnia się postępującą urbanizacją polegającą również na przemieszczaniu się ludności z centrum ku strefom peryferyjnym. Zjawisko to, występujące we wszystkich krajach wysoko rozwiniętych, odzwierciedla wzrost statusu materialnego mieszkańców.
Jeść czy mieszkać?
W procesie urbanizacji istotna staje się kwestia przeznaczania w pierwszej kolejności pod budownictwo gruntów rolnych o cechach nieprzydatnych dla produkcji rolniczej, a więc tych o najniższych klasach bonitacyjnych. Należy bowiem pamiętać, że użytki rolne służą do produkcji żywności, czyli w konsekwencji do zaspokajania naszych potrzeb egzystencjalnych. Każdorazowo zachodzi zatem konieczność skrupulatnego rozważenia, czy wprowadzenie zabudowy na obszary charakteryzujące się dobrymi glebami posiada ekologiczne i ekonomiczne uzasadnienie. Procedury administracyjno-prawne w tym zakresie bezwzględnie muszą mieć oparcie w obowiązujących aktach prawnych, w szczególności Ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: DzU z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm.). W art. 3 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy wyraźnie zaznacza się potrzebę ochrony gruntów rolnych przed wykorzystaniem ich na cele nierolnicze bądź nieleśne. W zasadzie bez większych ograniczeń takie działania można wykonywać tylko w stosunku do nieużytków, a w razie ich braku – do gruntów o najniższej bonitacji (art. 6 ust. 1).
Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych dokonuje się zasadniczo na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 przywoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inwestycyjne winna nastąpić po uzgodnieniu projektu planu, a przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu. Decyzje w tych sprawach – na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – w zależności od klasy bonitacyjnej użytków rolnych podejmuje minister właściwy ds. rozwoju wsi (kl. I-III) bądź marszałek województwa (kl. IV-VI), po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymaga się, aby wniosek w tej sprawie zawierał ekonomiczne uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę, uwzględniające m.in. przewidywany rozmiar strat, które poniesie rolnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji budowlanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 1).
Pole do nadużyć
Z przytoczonych uregulowań ustawowych jasno wynika zatem, że ochrona obszarów biologicznie czynnych ma w polskim systemie prawnym ważne znaczenie, wymagające decyzji władz centralnych albo wojewódzkich. Procedurom administracyjnym nie podlegają jedynie małe obszary przewidziane pod zabudowę, których powierzchnia nie przekracza 0,5 ha w przypadku gruntów o najwyższych klasach bonitacyjnych lub do 1 ha w odniesieniu do gruntów mniej przydatnych rolniczo. Taka konstrukcja rozwiązań legislacyjnych powinna stanowić skuteczne narzędzie stymulujące władze samorządowe do sporządzania nowych opracowań planistycznych. W rzeczywistości zjawisko takie nie ma miejsca, albowiem ustawodawca przyjął kontrowersyjną zasadę, że uzyskane w przeszłości zgody na zmianę przeznaczenia użytków rolnych pozostają nadal ważne pomimo utraty legalności dokumentu podstawowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis poniekąd słuszny stanowi jednak pole do licznych nadużyć. W wielu sprawach bowiem nie sposób dotrzeć do archiwalnych dokumentów poświadczających w sposób jednoznaczny, że stosowna zgoda rzeczywiście została wydana. Gminy posiłkują się wówczas wypisem i wyrysem z nieobowiązujących planów miejscowych, w których dany obszar został przeznaczony pod cele jakiejkolwiek zabudowy. Zakłada się, że ówczesne ustalenia urbanistyczne zostały zaprojektowane zgodnie z obowiązującym prawem. Jednakże specyficzne ustalenia planistyczne, stosowane jeszcze na początku lat 90. XX wieku, definiowały przeznaczenie terenów nieprecyzyjnie jako strefy rolniczo-mieszkalne lub pod tzw. rezerwę dla zabudowy. Nie sposób zatem definitywnie stwierdzić, czy wydano wcześniej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takich przypadkach konieczne jest zachowanie przez administrację dużej powściągliwości w wydawaniu pozwoleń na budowę.
Reasumując, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów użytkowanych rolniczo może mieć co najmniej dwojakie znaczenie w długim okresie. Dokument taki stanowić będzie skuteczne narzędzie ochrony najlepszych gleb przed wprowadzeniem zabudowy lub – w odwrotnym przypadku – określi zasady i warunki realizacji inwestycji na obszarach niewskazanych dla produkcji rolniczej, w stosunku do których organy administracji nie mają pewności, czy wydano wcześniej zgodę na przeznaczenie pod cele nierolnicze.
Ochrona mniejszych jednostek
W przypadku miast, zwłaszcza dużych i średnich, istotnym problemem w tym miejscu staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy tereny wykorzystywane rolniczo powinny w ogóle znajdować się w ich strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z licznych badań naukowych wiadomo, że niektóre formy działalności gospodarczej, a także wzmożony ruch komunikacyjny negatywnie wpływają na wysokość i jakość plonowania. Z ekonomicznego punktu widzenia, a w szczególności zważywszy na kształtowanie się cen gruntów miejskich, nie wydaje się właściwe utrzymywanie rolniczego statusu dla takich terenów, nawet posiadających najwyższą bonitację. Ponadto na skutek nieharmonijnej bądź niesymetrycznej zabudowy pogorszeniu ulega stan ładu przestrzennego. Wszelkie te przesłanki skłaniają zatem do tezy, że ochrona gruntów rolnych dotyczyć powinna przede wszystkim mniejszych jednostek osadniczych. Arbitralnie nie można tutaj jednak wyznaczyć żadnej granicy wielkościowej, albowiem istnieje wiele innych czynników specyficznych dla danego miejsca, miasta czy nawet regionu. Przykładowo przeszkodą w zagospodarowaniu terenów rolniczych, położonych nawet stosunkowo blisko centrum miasta, mogą być nieuregulowane stosunki własnościowe, warunki hydrogeologiczne, brak infrastruktury technicznej czy też różnorakie strefy ochrony zasobów przyrodniczych lub pozostających w gestii służb konserwatora zabytków.
Ostateczna decyzja o sposobie przeznaczenia użytków rolnych pod wszelakiego rodzaju budownictwo, po uwzględnieniu zależności agronomicznych, ekonomicznych, społecznych i architektoniczno-urbanistycznych, powinna należeć do władz samorządowych. Społeczności lokalne, a także coraz częściej podmioty gospodarcze nie tylko oczekują możliwości realizacji swoich potrzeb, ale również pragną funkcjonować w przyjaznym dla oka otoczeniu. Jako pierwszą czynność w tym zakresie można, a właściwie trzeba zaproponować sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
dr Mariusz Chudak
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa, Leszno
Śródtytuły od redakcji
Znajduje to następnie przełożenie na szereg czynności podejmowanych przez organy administracji samorządowej, w tym dotyczących kształtowania ładu przestrzennego.
Według aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, zwalniających gminy z obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego jej terytorium, projektowanie urbanistyczne ogranicza się zwykle do terenów przewidzianych pod rozwój zabudowy lub przekształcenia funkcjonalno-architektoniczne obszarów już zainwestowanych. Powszechnie uważa się, że sporządzanie planów miejscowych dla terenów wykorzystywanych rolniczo jest niecelowe i stanowić może zarzut marnotrawstwa publicznych środków finansowych. Warto w tym miejscu zastanowić się jednak nad słusznością takiego poglądu, zwłaszcza w długookresowej perspektywie.
Niewątpliwie zdecydowana większość gospodarstw rolnych dla swojego sprawnego funkcjonowania nie potrzebuje jakiejś szczególnej zabudowy ani dostępu do infrastruktury technicznej o specjalnych parametrach. Jednocześnie stosunkowo rzadko występują przesłanki do wydawania decyzji administracyjnych związanych z ruchem budowlanym. Rolnictwo i działalności pokrewne charakteryzują się bowiem niskim poziomem atrakcyjności inwestycyjnej, wynikającym z obecnej koniunktury gospodarczej. W tej sytuacji wydawać by się mogło, że dobrze sprawdza się pomysł ustawodawcy o możliwości realizacji zabudowy w oparciu o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli na podstawie art. 61 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 80, poz. 717, ze zm.). W praktyce szybko zauważono jednak, że taki system sprawnie działa tylko do czasu, gdy odnosi się do działań o niewielkim charakterze, stanowiących uzupełnienie bądź ścisłą kontynuację dotychczasowego stanu zagospodarowania.
Tymczasem w odniesieniu do działek użytkowanych rolniczo, szczególnie tych położonych na peryferiach miast, często dokonuje się próby wprowadzenia funkcji mieszkalnych i/lub usługowych. Przekształceniom tego typu sprzyja nie tylko atrakcyjna lokalizacja w oddaleniu od uciążliwości centrum miasta, ale także znacznie niższe ceny nieruchomości. Pod wpływem nacisku właścicieli działek rolniczych o małej powierzchni władze lokalne dopuszczają realizację inwestycji o charakterze budowlanym, bez oparcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przepisach szczególnych. Skutkuje to różnorodnymi trudnościami, które niekiedy trudno na wstępie przewidzieć lub nie ujawniają się w początkowym okresie. Jako standardowe przykłady można tutaj wymienić zachwianie relacji ekologicznych czy problemy w realizacji infrastruktury techniczno-komunikacyjnej. Osiedla o takiej zabudowie mają ponadto słabo ukształtowany wyraz architektoniczny, wynikający z faktu chaotycznej parcelacji i zabudowy postępującej dość żywiołowo. Z racji braku planu miejscowego większość zamierzeń właścicieli nieruchomości jest bowiem akceptowana przez organ wydający pozwolenie na budowę. W ten sposób areał gruntów rolnych z każdym rokiem zmniejsza się, co uzasadnia się postępującą urbanizacją polegającą również na przemieszczaniu się ludności z centrum ku strefom peryferyjnym. Zjawisko to, występujące we wszystkich krajach wysoko rozwiniętych, odzwierciedla wzrost statusu materialnego mieszkańców.
W przypadku miast istotnym problemem staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy tereny wykorzystywane rolniczo powinny w ogóle znajdować się w ich strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Jeść czy mieszkać?
W procesie urbanizacji istotna staje się kwestia przeznaczania w pierwszej kolejności pod budownictwo gruntów rolnych o cechach nieprzydatnych dla produkcji rolniczej, a więc tych o najniższych klasach bonitacyjnych. Należy bowiem pamiętać, że użytki rolne służą do produkcji żywności, czyli w konsekwencji do zaspokajania naszych potrzeb egzystencjalnych. Każdorazowo zachodzi zatem konieczność skrupulatnego rozważenia, czy wprowadzenie zabudowy na obszary charakteryzujące się dobrymi glebami posiada ekologiczne i ekonomiczne uzasadnienie. Procedury administracyjno-prawne w tym zakresie bezwzględnie muszą mieć oparcie w obowiązujących aktach prawnych, w szczególności Ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: DzU z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm.). W art. 3 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy wyraźnie zaznacza się potrzebę ochrony gruntów rolnych przed wykorzystaniem ich na cele nierolnicze bądź nieleśne. W zasadzie bez większych ograniczeń takie działania można wykonywać tylko w stosunku do nieużytków, a w razie ich braku – do gruntów o najniższej bonitacji (art. 6 ust. 1).
Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych dokonuje się zasadniczo na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 przywoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inwestycyjne winna nastąpić po uzgodnieniu projektu planu, a przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu. Decyzje w tych sprawach – na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – w zależności od klasy bonitacyjnej użytków rolnych podejmuje minister właściwy ds. rozwoju wsi (kl. I-III) bądź marszałek województwa (kl. IV-VI), po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymaga się, aby wniosek w tej sprawie zawierał ekonomiczne uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę, uwzględniające m.in. przewidywany rozmiar strat, które poniesie rolnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji budowlanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 1).
Pole do nadużyć
Z przytoczonych uregulowań ustawowych jasno wynika zatem, że ochrona obszarów biologicznie czynnych ma w polskim systemie prawnym ważne znaczenie, wymagające decyzji władz centralnych albo wojewódzkich. Procedurom administracyjnym nie podlegają jedynie małe obszary przewidziane pod zabudowę, których powierzchnia nie przekracza 0,5 ha w przypadku gruntów o najwyższych klasach bonitacyjnych lub do 1 ha w odniesieniu do gruntów mniej przydatnych rolniczo. Taka konstrukcja rozwiązań legislacyjnych powinna stanowić skuteczne narzędzie stymulujące władze samorządowe do sporządzania nowych opracowań planistycznych. W rzeczywistości zjawisko takie nie ma miejsca, albowiem ustawodawca przyjął kontrowersyjną zasadę, że uzyskane w przeszłości zgody na zmianę przeznaczenia użytków rolnych pozostają nadal ważne pomimo utraty legalności dokumentu podstawowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis poniekąd słuszny stanowi jednak pole do licznych nadużyć. W wielu sprawach bowiem nie sposób dotrzeć do archiwalnych dokumentów poświadczających w sposób jednoznaczny, że stosowna zgoda rzeczywiście została wydana. Gminy posiłkują się wówczas wypisem i wyrysem z nieobowiązujących planów miejscowych, w których dany obszar został przeznaczony pod cele jakiejkolwiek zabudowy. Zakłada się, że ówczesne ustalenia urbanistyczne zostały zaprojektowane zgodnie z obowiązującym prawem. Jednakże specyficzne ustalenia planistyczne, stosowane jeszcze na początku lat 90. XX wieku, definiowały przeznaczenie terenów nieprecyzyjnie jako strefy rolniczo-mieszkalne lub pod tzw. rezerwę dla zabudowy. Nie sposób zatem definitywnie stwierdzić, czy wydano wcześniej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takich przypadkach konieczne jest zachowanie przez administrację dużej powściągliwości w wydawaniu pozwoleń na budowę.
Reasumując, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów użytkowanych rolniczo może mieć co najmniej dwojakie znaczenie w długim okresie. Dokument taki stanowić będzie skuteczne narzędzie ochrony najlepszych gleb przed wprowadzeniem zabudowy lub – w odwrotnym przypadku – określi zasady i warunki realizacji inwestycji na obszarach niewskazanych dla produkcji rolniczej, w stosunku do których organy administracji nie mają pewności, czy wydano wcześniej zgodę na przeznaczenie pod cele nierolnicze.
Ochrona mniejszych jednostek
W przypadku miast, zwłaszcza dużych i średnich, istotnym problemem w tym miejscu staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy tereny wykorzystywane rolniczo powinny w ogóle znajdować się w ich strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z licznych badań naukowych wiadomo, że niektóre formy działalności gospodarczej, a także wzmożony ruch komunikacyjny negatywnie wpływają na wysokość i jakość plonowania. Z ekonomicznego punktu widzenia, a w szczególności zważywszy na kształtowanie się cen gruntów miejskich, nie wydaje się właściwe utrzymywanie rolniczego statusu dla takich terenów, nawet posiadających najwyższą bonitację. Ponadto na skutek nieharmonijnej bądź niesymetrycznej zabudowy pogorszeniu ulega stan ładu przestrzennego. Wszelkie te przesłanki skłaniają zatem do tezy, że ochrona gruntów rolnych dotyczyć powinna przede wszystkim mniejszych jednostek osadniczych. Arbitralnie nie można tutaj jednak wyznaczyć żadnej granicy wielkościowej, albowiem istnieje wiele innych czynników specyficznych dla danego miejsca, miasta czy nawet regionu. Przykładowo przeszkodą w zagospodarowaniu terenów rolniczych, położonych nawet stosunkowo blisko centrum miasta, mogą być nieuregulowane stosunki własnościowe, warunki hydrogeologiczne, brak infrastruktury technicznej czy też różnorakie strefy ochrony zasobów przyrodniczych lub pozostających w gestii służb konserwatora zabytków.
Ostateczna decyzja o sposobie przeznaczenia użytków rolnych pod wszelakiego rodzaju budownictwo, po uwzględnieniu zależności agronomicznych, ekonomicznych, społecznych i architektoniczno-urbanistycznych, powinna należeć do władz samorządowych. Społeczności lokalne, a także coraz częściej podmioty gospodarcze nie tylko oczekują możliwości realizacji swoich potrzeb, ale również pragną funkcjonować w przyjaznym dla oka otoczeniu. Jako pierwszą czynność w tym zakresie można, a właściwie trzeba zaproponować sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
dr Mariusz Chudak
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa, Leszno
Śródtytuły od redakcji
