Nowe finanse publiczne
Reforma finansów publicznych, materializująca się w rządowych projektach ustaw o finansach publicznych i ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie znalazła pełnej akceptacji strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Zarząd Związku Powiatów Polskich poddał oba projekty wnikliwej ocenie i w oparciu o wypracowane stanowisko wniósł do prof. Zyty Gilowskiej, minister finansów, o rozważenie wprowadzenia zaproponowanych zmian.
W art. 12 pierwszego projektu obok proponowanej formy organizacyjno-prawnej, jaką ma być agencja wykonawcza (państwowa), warto dodać ust. 3. dający jednostkom samorządu terytorialnego (jst) prawo do powoływania samorządowych agencji wykonawczych nieposiadających osobowości prawnej. Podstawą utworzenia takiej agencji byłaby uchwała organu stanowiącego jst, a jej zakres przedmiotowy nie mógłby wykraczać poza granice ustawowych kompetencji jst.
Likwidacja zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych nie zwiększy przejrzystości finansów, gdyż w ich miejsce pojawią się jedyne dopuszczalne przy obecnym kształcie projektu ustawy spółki prawa handlowego.
Włączenie dotychczasowych form organizacyjno-prawnych do budżetu i realizacja zadań wyłącznie poprzez jednostki budżetowe spowoduje mniejszą przejrzystość i brak motywacji do pozyskiwania dochodów. A przecież formy te (czyli zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze) sprzyjały prowadzeniu efektywnej gospodarki finansowej i były zachętą do starania się kierowników tych jednostek o dochody zmierzające do samofinansowania się. W przypadku niektórych zadań realizowanych przez powiaty proponowane rozwiązania nie tylko są nieefektywne, ale wręcz uniemożliwiają realizację zadań (np. warsztaty szkolne przy szkołach uczących zawodu, gospodarstwa przyszkolne przy szkołach rolniczych i leśnych).
Przewidywana w art. 8 likwidacja funduszy celowych nie jest rozwiązaniem kompleksowym, gdyż nie obejmuje wszystkich funduszy. Trzy spośród nich realizują przypisane im zadania na poziomie powiatów. Są to: Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Powiatowy Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych.
Likwidacja np. Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest działaniem nieracjonalnym i nieuzasadnionym. Związek Powiatów Polskich proponuje, aby zadania z zakresu geodezji i kartografii stały się zadaniami własnymi powiatów i aby przychody z tytułu ich realizacji stały się dochodami własnymi budżetu powiatów. Proponowane przekazywanie dochodów z tytułu usług związanych z przetwarzaniem oraz reprodukowaniem dokumentów i materiałów do kategorii dochodów budżetu państwa i równoczesne finansowanie wydatków związanych z realizacją tej kategorii zadań z budżetu państwa w formie dotacji celowej jest niczym nieuzasadnioną wtórną redystrybucją środków pomiędzy budżetami jst a budżetem państwa i odwrotnie. Dodatkowo celowość i efektywność wydatkowania tych środków zostaje zmniejszona. Istnieje zagrożenie dla realizacji wielu ciekawych projektów z zakresu geodezji i kartografii, na które samorządy chciałyby pozyskać środki z UE (np. e-geodezja w ramach regionalnych programów operacyjnych) – będzie to uzależnione od decyzji dotacyjnej. Gdyby były to dochody własne, to już na etapie projektowania budżetu danej jst można by było precyzyjnie zaplanować wszystkie potrzeby w tym zakresie.
Główny Geodeta Kraju w dalszym ciągu sprawowałby nadzór merytoryczny nad urządzeniami geodezyjnymi i ustalałby wymagane standardy techniczno-prawne w tym zakresie.
Dodatkowo samorządy przy przyjęciu proponowanych w projekcie aktów prawnych rozwiązań nie mają żadnej pewności, że środki pochodzące ze zrealizowanych usług geodezyjnych wrócą do powiatów w pełnej wysokości. Jest to kwota ok. 800 tys. zł średnio na powiat w roku budżetowym, a więc bardzo istotne środki dla funkcjonowania powiatów.
Dla realizacji naszego wniosku ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych należałoby dokonać zmiany art. 6a ust. 1 pkt. 2b Ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DzU nr 30, poz. 163, z późn. zm.).
Likwidacja wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej uprości, a zwłaszcza uspołeczni dysponowanie środkami z kar i opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego, gdyż w ramach budżetów jst dysponentem będzie organ stanowiący jst. Stanęliśmy na stanowisku, że w nowych przepisach należy doregulować problem umarzania zobowiązań, zwłaszcza zaciągniętych pożyczek, co do tej pory leżało w kompetencji funduszy.
Przed uchwaleniem nowych przepisów warto by wyjaśnić problem dalszego funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W proponowanych zmianach zadania tego Funduszu stają się zadaniami z zakresu administracji rządowej. Dotychczas powiaty miały obowiązek realizacji całości spraw związanych z naliczaniem opłat, ewidencją księgową i windykacją opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Pobierane opłaty i kary odprowadzane były na rachunki samorządu województwa.
W związku ze zmianą charakteru zadań z zadań własnych samorządu województwa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej powstaje pytanie o zabezpieczenie środków na realizację czynności wykonywanych przez samorząd powiatowy. Dla dalszej realizacji zadań przez powiaty konieczne jest wyliczenie niezbędnych kosztów, jakie winien ponieść skarb państwa, przekazując powiatom odpowiednie środki w formie dotacji celowej, lub podpisanie stosownych porozumień na realizację zadań spoza swojego zakresu działania.
Zasady kwalifikacji jednostek do obowiązkowego audytu zewnętrznego należałoby zmienić z kryterium demograficznego na kryterium wielkości budżetu jednostki.
Czy postulaty zostaną pozytywnie załatwione, czy też, jak to często bywa, racje ministerialne, nawet nieracjonalne przeważą – zobaczymy.
Ludwik Węgrzyn
ekspert Związku Powiatów Polskich
W art. 12 pierwszego projektu obok proponowanej formy organizacyjno-prawnej, jaką ma być agencja wykonawcza (państwowa), warto dodać ust. 3. dający jednostkom samorządu terytorialnego (jst) prawo do powoływania samorządowych agencji wykonawczych nieposiadających osobowości prawnej. Podstawą utworzenia takiej agencji byłaby uchwała organu stanowiącego jst, a jej zakres przedmiotowy nie mógłby wykraczać poza granice ustawowych kompetencji jst.
Likwidacja zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych nie zwiększy przejrzystości finansów, gdyż w ich miejsce pojawią się jedyne dopuszczalne przy obecnym kształcie projektu ustawy spółki prawa handlowego.
Włączenie dotychczasowych form organizacyjno-prawnych do budżetu i realizacja zadań wyłącznie poprzez jednostki budżetowe spowoduje mniejszą przejrzystość i brak motywacji do pozyskiwania dochodów. A przecież formy te (czyli zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze) sprzyjały prowadzeniu efektywnej gospodarki finansowej i były zachętą do starania się kierowników tych jednostek o dochody zmierzające do samofinansowania się. W przypadku niektórych zadań realizowanych przez powiaty proponowane rozwiązania nie tylko są nieefektywne, ale wręcz uniemożliwiają realizację zadań (np. warsztaty szkolne przy szkołach uczących zawodu, gospodarstwa przyszkolne przy szkołach rolniczych i leśnych).
Przewidywana w art. 8 likwidacja funduszy celowych nie jest rozwiązaniem kompleksowym, gdyż nie obejmuje wszystkich funduszy. Trzy spośród nich realizują przypisane im zadania na poziomie powiatów. Są to: Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Powiatowy Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych.
Likwidacja np. Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest działaniem nieracjonalnym i nieuzasadnionym. Związek Powiatów Polskich proponuje, aby zadania z zakresu geodezji i kartografii stały się zadaniami własnymi powiatów i aby przychody z tytułu ich realizacji stały się dochodami własnymi budżetu powiatów. Proponowane przekazywanie dochodów z tytułu usług związanych z przetwarzaniem oraz reprodukowaniem dokumentów i materiałów do kategorii dochodów budżetu państwa i równoczesne finansowanie wydatków związanych z realizacją tej kategorii zadań z budżetu państwa w formie dotacji celowej jest niczym nieuzasadnioną wtórną redystrybucją środków pomiędzy budżetami jst a budżetem państwa i odwrotnie. Dodatkowo celowość i efektywność wydatkowania tych środków zostaje zmniejszona. Istnieje zagrożenie dla realizacji wielu ciekawych projektów z zakresu geodezji i kartografii, na które samorządy chciałyby pozyskać środki z UE (np. e-geodezja w ramach regionalnych programów operacyjnych) – będzie to uzależnione od decyzji dotacyjnej. Gdyby były to dochody własne, to już na etapie projektowania budżetu danej jst można by było precyzyjnie zaplanować wszystkie potrzeby w tym zakresie.
Główny Geodeta Kraju w dalszym ciągu sprawowałby nadzór merytoryczny nad urządzeniami geodezyjnymi i ustalałby wymagane standardy techniczno-prawne w tym zakresie.
Dodatkowo samorządy przy przyjęciu proponowanych w projekcie aktów prawnych rozwiązań nie mają żadnej pewności, że środki pochodzące ze zrealizowanych usług geodezyjnych wrócą do powiatów w pełnej wysokości. Jest to kwota ok. 800 tys. zł średnio na powiat w roku budżetowym, a więc bardzo istotne środki dla funkcjonowania powiatów.
Dla realizacji naszego wniosku ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych należałoby dokonać zmiany art. 6a ust. 1 pkt. 2b Ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DzU nr 30, poz. 163, z późn. zm.).
Likwidacja wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej uprości, a zwłaszcza uspołeczni dysponowanie środkami z kar i opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego, gdyż w ramach budżetów jst dysponentem będzie organ stanowiący jst. Stanęliśmy na stanowisku, że w nowych przepisach należy doregulować problem umarzania zobowiązań, zwłaszcza zaciągniętych pożyczek, co do tej pory leżało w kompetencji funduszy.
Przed uchwaleniem nowych przepisów warto by wyjaśnić problem dalszego funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W proponowanych zmianach zadania tego Funduszu stają się zadaniami z zakresu administracji rządowej. Dotychczas powiaty miały obowiązek realizacji całości spraw związanych z naliczaniem opłat, ewidencją księgową i windykacją opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Pobierane opłaty i kary odprowadzane były na rachunki samorządu województwa.
W związku ze zmianą charakteru zadań z zadań własnych samorządu województwa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej powstaje pytanie o zabezpieczenie środków na realizację czynności wykonywanych przez samorząd powiatowy. Dla dalszej realizacji zadań przez powiaty konieczne jest wyliczenie niezbędnych kosztów, jakie winien ponieść skarb państwa, przekazując powiatom odpowiednie środki w formie dotacji celowej, lub podpisanie stosownych porozumień na realizację zadań spoza swojego zakresu działania.
Zasady kwalifikacji jednostek do obowiązkowego audytu zewnętrznego należałoby zmienić z kryterium demograficznego na kryterium wielkości budżetu jednostki.
Czy postulaty zostaną pozytywnie załatwione, czy też, jak to często bywa, racje ministerialne, nawet nieracjonalne przeważą – zobaczymy.
Ludwik Węgrzyn
ekspert Związku Powiatów Polskich
