Ceny dla nowego przedsiębiorstwa

Zgodnie z art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy na wniosek organu wykonawczego gminy. 

To samo dotyczy rozpoczęcia przez nowe przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Wskazana wyżej uchwała rady gminy jest podejmowana na wniosek organu wykonawczego (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego bądź podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności. Podstawę do określenia cen i stawek opłat stanowią planowane dla pierwszego roku działalności przedsiębiorstwa koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Tak ustalone ceny i stawki opłat, które, co należy podkreślić, powinny zapewniać pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, organ wykonawczy gminy ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie siedmiu dni od dnia ich uchwalenia przez radę gminy. 

W pierwszej kolejności należy wyraźnie zaznaczyć, iż art. 24a konstruuje odrębny w stosunku do art. 24 ustawy tryb ustalania cen i stawek opłat za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przepis ten wyłącza klasyczną procedurę uchwalania taryf w sytuacjach utworzenia lub powołania nowego przedsiębiorstwa oraz w sytuacji rozpoczęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności.

Taki stan rzeczy ma daleko idące skutki formalne i praktyczne. Najistotniejszą różnicą w stosunku do trybu klasycznego jest (przynajmniej formalnie) brak aktywności ze strony przedsiębiorstwa oraz fakt, iż rada gminy nie uchwala taryfy (art. 24a nie posługuje się tym pojęciem), lecz ceny i stawki opłat. Przedsiębiorstwo nie składa wniosku taryfowego w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, który następnie byłby weryfikowany przez organ wykonawczy gminy. Nie składa również innego wniosku inicjującego procedurę uchwalenia cen i stawek opłat. Zamiast tego to organ wykonawczy gminy samodzielnie występuje do rady gminy z inicjatywą podjęcia stosownej uchwały.

Oczywiście w praktyce stosownych informacji musi dostarczyć przedsiębiorstwo, bowiem zindywidualizowane koszty prowadzenia przez nie działalności są podstawą ustalenia cen i stawek opłat, które mają przecież (zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu) zapewnić pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, czyli kosztów prowadzonej przez przedsiębiorstwo w tym zakresie działalności gospodarczej. Konsekwencji niestosowania art. 24 ustawy, w sytuacji o której mowa w hipotezie art. 24a, jest kilka. Jedna z nich to brak kompetencji rady gminy do odmowy zatwierdzenia cen i stawek opłat zaproponowanych przez organ wykonawczy gminy. Kolejna to brak możliwości automatycznego wejścia w życie cen i stawek opłat ustalanych w trybie art. 24a, w przypadku niepodjęcia stosownej uchwały przez radę (w przypadku klasycznej procedury taryfowej skutek ten wywołuje art. 24 ust 8 ustawy). Ponadto

uniemożliwienie przedłużenia czasu obowiązywania cen i stawek opłat ustalonych w trybie art. 24a. Po upływie wskazanego w przepisie osiemnastomiesięcznego okresu wejść winny w życie taryfy ustalone w trybie art. 24 ust 1-5. Wyłączone jest zatem zastosowanie procedury określonej w art. 24 ust 9 a-c.

Wydaje się, że jedynym rozwiązaniem zawartym w art. 24, które może zostać wykorzystane również w razie ustalenia cen i stawek opłat w trybie art. 24a, jest przysługująca radzie gminy kompetencja do uchwalenia dopłat. A to dlatego, gdyż cel regulacji art. 24 ust 6 powoduje, iż ma ona charakter autonomiczny w stosunku do zwyczajnej (klasycznej) procedury taryfowej i może być stosowana również poza nią. Wątpliwości budzi kwestia, do jakich stanów faktycznych znajduje zastosowanie hipoteza art. 24a? Przepis wyraźnie wskazuje, iż opisany w nim tryb ustalania cen i stawek opłat stosowany winien być w sytuacji powołania lub utworzenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz w sytuacji podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Rozróżnienie na „utworzenie” i „powołanie” przedsiębiorstwa prawdopodobnie jest uzasadnione faktem, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zarówno przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (który jest tworzony), jak i gminna jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej (która z kolei jest powoływana). W sensie praktycznym podział ten nie ma szczególnego znaczenia.

Ważniejsze jest ustalenie, co należy rozumieć przez podjęcie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Po pierwsze, można przyjąć, iż chodzi wyłącznie o sytuację, w której przedsiębiorstwo, prowadzące dotąd tylko działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podejmuje również działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków i odwrotnie, kiedy przedsiębiorstwo, prowadzące dotąd tylko działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, podejmuje również działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Po drugie, można przyjąć, iż jest również możliwe rozszerzenie prowadzonej dotąd działalności w jednym ze wskazanych obszarów. Na przykład przedsiębiorstwo, które dotychczas zajmowało się jedynie dostarczaniem hurtowo kupowanej wody, podejmuje również działalność w zakresie ujmowania i uzdatniania wody lub przedsiębiorstwo, które odprowadzało i oczyszczało ścieki sanitarne, rozpoczyna także prowadzenie działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków przemysłowych.

O ile nie ma wątpliwości, że przy zaistnieniu pierwszego wariantu (rozpoczęciu zupełnie nowego rodzaju działalności) art. 24a ustawy zawsze znajdzie zastosowanie, o tyle w przypadku zaistnienia drugiego wariantu decydujące znaczenie będzie miała treść posiadanego przez przedsiębiorstwo zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej.

Jeżeli zezwolenie w sposób ogólny wskazuje, iż jego przedmiotem jest prowadzenie działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (a tak jest w wypadku zezwoleń wydanych na rzecz większości przedsiębiorstw), takie rozszerzenie działalności nie będzie powodowało ustalenia cen i stawek opłat z tytułu prowadzenia „nowej” działalności w oparciu o art. 24a. Jeżeli natomiast zezwolenie w sposób enumeratywny określa, w jakim zakresie przedsiębiorstwo do tej pory prowadziło działalność (tym samym wyłączając możliwość prowadzenia działalności w innych obszarach), rozszerzenie działalności będzie implikowało zmianę zezwolenia, a tym samym określenie cen i stawek opłat dla działalności prowadzonej w nowych obszarach w oparciu o art. 24a ustawy.

Szczególna sytuacja, dotycząca ewentualnego zastosowania normy art. 24a ustawy, ma miejsce w przypadku rozpoczęcia działalności przez spółkę powstałą w drodze przekształcenia zakładu budżetowego na mocy przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Pojawia się pytanie, czy tak utworzona spółka jest nowym podmiotem, dla którego na pierwszy okres działania ceny i stawki opłat określają samodzielnie organy gminy, czy też spółka taka jest kontynuatorem zakładu budżetowego w zakresie polityki taryfowej i tym samym winna złożyć w odpowiednim terminie klasyczny wniosek taryfowy. Wydaje się, że decydujące w tej sprawie są przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, przesądzające o następstwie prawnym pomiędzy gminą prowadzącą działalność w formie zakładu budżetowego a nowopowstałą spółką. Skoro następstwo takie istnieje, i to we wszelkich sferach, konsekwentnie należy przyjąć, iż spółka nie jest nowo utworzonym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 24a ustawy, chociaż zostanie na jej rzecz wydane zupełnie nowe zezwolenie, do posiadania którego zakład budżetowy nie jest zobligowany jako jednostka organizacyjna gminy nieposiadająca osobowości prawnej (art. 16 ust 3 ustawy). 

Należy zwrócić także uwagę na niefortunną treść ustępu 2 art. 24a. Zgodnie z tym przepisem uchwała rady gminy ustalająca ceny i stawki opłat winna zostać podjęta w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego albo przed podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. O ile dotrzymanie wskazanego terminu przy podjęciu przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności nie powinno nastręczać problemów, o tyle nie sposób w praktyce ustalić cen i stawek opłat dla nieistniejącego jeszcze przedsiębiorstwa najpóźniej na dwa tygodnie przed jego powstaniem.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że może budzić uzasadnione wątpliwości kwestia, w której chwili „powstaje przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 24a ustawy. W przypadku spółki powstaje ona jako spółka w organizacji już w chwili zawarcia samej umowy spółki, z kolei w chwili rejestracji nabywa osobowość prawną. Natomiast zakład budżetowy tworzy de facto rada gminy, podejmując stosowną uchwałę, która jednak z zasady zawiera upoważnienie dla organu wykonawczego, który w formie zarządzenia ustala strukturę i wyposażenie majątkowe podmiotu. Można się spierać, który z tych momentów uznać za chwilę „utworzenia lub powołania” przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Co ważniejsze, nadal aktualny pozostaje problem, jak ustalić koszty prowadzenia działalności dla nieistniejącego jeszcze przedsiębiorstwa, i to w sposób zapewniający, jak stanowi ustawa, pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, czyli w praktyce uzasadnionych kosztów prowadzenia przez to przedsiębiorstwo działalności w okresie kolejnych 18 miesięcy.

Wydaje się, iż w praktyce ceny i stawki opłat winny być uchwalane przez radę gminy raczej na co najmniej 14 dni przed datą rozpoczęcia przez nowo utworzone albo nowo powołane przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, nie zaś na co najmniej 14 dni przed powołaniem albo utworzeniem tegoż przedsiębiorstwa. Wdrożenie tego modelu jest dodatkowo o tyle prostsze, iż w odróżnieniu od daty utworzenia przedsiębiorstwa data rozpoczęcia przez nie działalności jest zawsze późniejsza od daty wydania na jego rzecz zezwolenia, a co więcej precyzyjnie w tymże zezwoleniu określona (art. 18 pkt 2 ustawy).

Należy stwierdzić jeszcze raz, iż procedura ustalania cen i stawek opłat na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest autonomiczna w stosunku do trybu uchwalania taryf określonego w art. 24. Formalnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie inicjuje tej procedury, jednakże uchwalone przez radę gminy ceny i stawki opłat powinny przedsiębiorstwu pokryć uzasadnione koszty prowadzenia działalności. Warto zaznaczyć, iż ustawa nie daje przedsiębiorstwu instrumentu, za pośrednictwem którego mogłoby kwestionować ustalone w uchwale rady gminy wartości. Oznacza to, że w tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Łukasz Ciszewski
Business Lex, Poznań