Odpady opakowaniowe w 2007 r.

Pierwsze to opublikowanie 23 maja 2007 r. tekstu jednolitego ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowanie niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej¹. Z zadowoleniem należy przyjąć fakt jej publikacji, ponieważ była wielokrotnie nowelizowana. Przy tym zmiany były obszerne i dotyczyły tak istotnych zagadnień jak zakres podmiotowy czy też przedmiotowy ustawy. Drugim wydarzeniem było opublikowane rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych². Zostały w nim określone docelowe poziomy odzysku i recyklingu do 31 grudnia 2014 r. Wskazane są one w załączniku z podziałem na kolejne lata, począwszy od 2008 r. Powyższe limity są wyrazem implementacji do polskiego porządku prawnego regulacji Dyrektywy Parlamentu i Rady Europejskiej nr 94/62/WE³. Ostatnim zdarzeniem jest przedstawienie projektu nowej ustawy z 22 sierpnia 2007 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Na swoich stronach Ministerstwo Środowiska zaprezentowało w sierpniu 2007 r. projekty dwóch nowych ustaw: o gospodarowaniu odpadami poużytkowymi oraz o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Z kolei 16 października 2007 r., również na stronach Ministerstwa, pojawił się projekt ustawy o bateriach i akumulatorach oraz zużytych bateriach i akumulatorach. Ustawy te mają zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2009 r. Regulować będą kwestię dotychczas ujętą w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców, o gospodarowaniu niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. W ten sposób materia ustawowa zostaje rozdzielona między trzy nowe akty prawne. Z drugiej strony nowa ustawa o gospodarowaniu opakowaniami oraz odpadami opakowaniowymi będzie inkorporowała zagadnienia dotychczas uregulowane w ustawie z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych⁴. W tym zakresie częściowo ma miejsce połączenie materii ustawowej. Projekty te stanowią w dużej mierze kontynuację dotychczasowych rozwiązań, w szczególności przewidują instrument prawny w postaci opłat produktowych. Funkcjonować będą w oparciu o wzór z ustawy z 11 maja 2001 r.

Pierwsza z projektowanych ustaw w sposób istotny ma poszerzyć zakres przedmiotowy produktów objętych opłatą produktową⁵.

Ważną nowością merytoryczną będzie wdrożenie specjalnego rejestru przedsiębiorców objętych jej działaniem oraz wprowadzenie surowej odpowiedzialności prawnej.

W projekcie ustawy o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi rozdział 2 jest poświęcony zagadnieniom specjalnego rejestru. Regulacja prawna jest wzorowana na rejestrze przedsiębiorców objętych działaniem ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym⁶. Zakres podmiotowy rejestru będzie bardzo szeroki, albowiem będą nim objęci ci, którzy wprowadzają opakowania oraz wprowadzający opakowania zawierające produkty. Ponadto do tej grupy zostaną przydzieleni przedsiębiorcy: prowadzący recykling lub inne niż recykling procesy odzysku, dokonujący eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów oraz organizacje odzysku.

Wpis do rejestru, w odróżnieniu od koncesji i zezwoleń, nie ma mieć formy decyzji administracyjnej. Ma on być – podobnie jak wpis do ewidencji działalności gospodarczej – czynnością materialno-techniczną. Przewiduje się, że gdy nie zostanie on dokonany w ciągu 14 dni od wpływu wniosku do marszałka województwa, stanie się tak z mocy samego prawa (ex lege). W tym przypadku faktyczne umieszczenie danych w rejestrze nie będzie miało znaczenia dla przedsiębiorcy, gdyż będzie on uprawniony do podjęcia działalności objętej ustawą bez oczekiwania na wpis.

W projekcie ustawy brak jest wskazania, że działalność podmiotów objętych zakresem ustawy o obowiązkach przedsiębiorców czy też innych podmiotów podlegających wpisowi do rejestru to działalność regulowana. Powoduje to, iż żadnej z nich nie można uznać za takową w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej⁷. Wprowadzenie rejestru ma zrealizować kilka celów. W pierwszej kolejności należy wskazać na podniesienie wiarygodności dokumentów potwierdzających przekazywanie odpadów oraz dokonanie recyklingu lub odzysku. Rejestr ma również ułatwić dostęp zainteresowanym podmiotom do przedsiębiorców prowadzących recykling (jak i inne niż recykling procesy odzysku) oraz do organizacji odzysku. Dodatkowo obowiązek umieszczenia numeru rejestrowego na potwierdzających to dokumentach ma wyeliminować z rynku tę grupę, która nie spełnia wymagań określonych przepisami omawianej ustawy. Wydaje się jednak, że wprowadzenie rejestru będzie dodatkowym, zbędnym i biurokratycznym obciążeniem przedsiębiorców, a powyższe cele można osiągnąć innymi środkami⁸.

W przypadku przedsiębiorców, którzy wprowadzają produkty podlegające ustawie, wpisanie się do rejestru będzie koniecznym warunkiem do legalnego dokonywania tych czynności. Natomiast w sytuacji tych, którzy zajmują się recyklingiem oraz innymi niż recykling procesami odzysku, to taki wpis będzie uprawniał ich do wystawiania potwierdzających to dokumentów.

Dla organizacji odzysku wpis do rejestru będzie warunkiem koniecznym do przejęcia obowiązków ustawowych od przedsiębiorców.

Ustawa wprowadza bardzo surową odpowiedzialność prawną za wprowadzanie do obrotu opakowań oraz opakowań zawierających produkty bez posiadania stosownego wpisu do rejestru. Kara pieniężna będzie w takich sytuacjach wahała się w granicach od 5000 zł do 500 tys. zł. Kwoty w tych wysokościach będą także wymierzane za naruszenie obowiązków przez wprowadzających i sprzedających środki niebezpieczne. Nastąpi to w sytuacjach naruszenia obowiązków dotyczących ustalania, pobierania, zwracania kaucji, a także odbierania na własny koszt opakowań po środkach niebezpiecznych.

Wskazane powyżej kary pieniężne stanowią sankcje, które są ściśle powiązane z naruszeniem określonych obowiązków administracyjnych. Przepisy administracyjno-karne mają inne założenia niż te typowe prawa karnego. Kary pieniężne mają co prawda samodzielny charakter, jednak ich racjonalny byt jest uzależniony od istnienia odpowiednich obowiązków administracyjno-prawnych. Jednymi z nich są m.in.: dokonanie wpisu do rejestru, ustalenie, pobranie, zwrot kaucji oraz odebranie na własny koszt opakowań po środkach niebezpiecznych. Kary pieniężne w stosunku do tradycyjnej odpowiedzialności wykroczeniowej są niezwykle surowe. Ich dolna wysokość, czyli 5000 zł, jest równa górnej granicy grzywny, która może być wymierzona za wykroczenie. Jednocześnie podmiot, na którego potencjalnie mogą być nałożone takie sankcje, nie posiada gwarancji procesowych, które są właściwe przy odpowiedzialności karnej, a może być „ukarany” niezależnie od winy.

Ustawodawca wskazuje tylko pewne okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu wysokości tej kary.

Przy określaniu jej wymiaru właściwy inspektor ochrony środowiska albo właściwy inspektor inspekcji handlowej powinien wziąć pod uwagę m.in.: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu, a także masę opakowań (wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy⁵), którą przedsiębiorca wprowadził na rynek krajowy lub ilość opakowań jednostkowych środków niebezpiecznych, za które pobrano lub nie kaucję w wysokości niezgodnej z przepisami.

W pierwszej kolejności należy wskazać na pojęcie „stopnia szkodliwości czynu”. Bez wątpienia za poprawne trzeba uznać naturalne skojarzenia z kodeksem karnym i jedną z naczelnych dyrektyw wymiaru kary. W doktrynie prawa karnego to wyrażenie jest nazywane dyrektywą sprawiedliwościową. Na ocenę społecznej szkodliwości czynu wpływają okoliczności wymienione w art. 115 §2 kodeksu karnego. Są to – rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu. Ponadto należą do nich: waga naruszonych przez sprawcę obowiązków, motywacja sprawcy, rodzaj i stopień naruszonych reguł ostrożności. Na stopień społecznej szkodliwości nie ma wpływu stopień winy⁹.

Mając na uwadze zaprezentowaną enumerację, należy zauważyć wymienione przez ustawodawcę inne okoliczności po „stopniu szkodliwości czynu” w projektowanym art. 72 ustęp 3 i 4. Zawarto w nim informacje, iż zakres naruszenia i dotychczasowa działalność podmiotu, w szczególności masa opakowań, którą przedsiębiorca wprowadził na rynek krajowy albo ilość opakowań jednostkowych środków niebezpiecznych, za które nie pobrano lub pobrano kaucję w wysokości niezgodnej z przepisami, są zbędne.

Wynika to z faktu, że gdyby spojrzeć na dotychczasową działalność przez pryzmat ilości wprowadzonych opakowań przed wpisem do rejestru lub opakowań, na które nie pobrano albo pobrano kaucję w niewłaściwej wysokości, to należałoby je uznać za elementy „stopnia szkodliwości czynu”. Byłoby to jednak możliwe, gdyby dotychczasowa działalność podmiotu oznaczała coś innego. Jednak rodzi się pytanie, jaka to działalność miałaby mieć znaczenie dla wymiaru kary? Powiązanie zakresu kary z innym rodzajem działalności trudno byłoby w sposób przekonywujący uzasadnić.

Uwagi te pozwalają na sformułowanie tezy, że de facto ustawodawca pod nazwą kar pieniężnych chce wprowadzić odpowiedzialność karną, i to taką, której regulacja jest niedopracowana. Jej realizacja ma odbywać się przed organem administracji, a nie przed sądem.

Nadto wydaje się, iż ustawodawca chce się posłużyć środkami nieproporcjonalnymi w stosunku do wystarczających do osiągnięcia zamierzonego celu. Fakt ten może budzić poważane wątpliwości, nawet natury konstytucyjnej i wymaga już szerszych oraz odrębnych rozważań.

1.      Ustawa z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowanie niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (DzU z 2007 r. nr. 90, poz. 607, tekst jednolity).

2.      Rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (DzU nr 109, poz. 752).

3.      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.Urz. WE L 365 31.12.1994, tekst pierwotny).

4.      Ustawa z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (DzU nr 63, poz. 638).

5.      Hille R.: Planowane zmiany w prawie. „Recykling” 10/2007.

6.      Ustaw z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (DzU nr 180, poz. 1495).

7.      Por. Kosikowski C.: Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. (DzU nr 173, poz. 1807), uwaga do art. 64. Wydanie elektroniczne Lexisnexis.

8.      Ziaja J.: Obiecanki cacanki… „Recykling” 10/2007.

9.      Sienkiewicz Z. [W:] Kalitowski M., Sienkiewicz Z., Szumski J., Tyszkiewicz L., Wąsek A.: Kodeks karny. Komentarz. Tom II (art. 32-116). Gdańsk 2000.

Kancelaria Adwokacko-Radcowska B. Draniewicz i W. Peterek, Warszawa

 

Śródtytuły od redakcji