Czy potrzeba rewolucyjnych zmian?

 

Brak skuteczności w osiąganiu określonych celów każe postawić pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy. Mogą one tkwić, oczywiście, w treści odpowiednich regulacji prawnych i niedostosowaniu konstruowanych przez nie narzędzi prawnych do realizacji zakładanych celów, co wymagałoby modyfikacji tych instrumentów. Mogą jednak również być skutkiem niestosowania się do obowiązujących przepisów i braku ich egzekucji, co także może być zarzutem pod adresem prawa, które nie stworzyło skutecznych instrumentów egzekucyjnych.

 

W każdym jednak przypadku stwierdzenia braku skuteczności w osiąganiu ustalonych celów podstawą powinna być precyzyjna analiza przyczyn nieosiągania czy niepełnego osiągania konkretnych celów i dążenie do poprawy sytuacji poprzez eliminowanie stwierdzonych powodów takiej negatywnej sytuacji. Podstawowym błędem jest przystąpienie do naprawy sytuacji od razu poprzez zmiany regulacji prawnych, oparte na często spotykanym założeniu, że wystarczy przyjąć nową ustawę, a sytuacja z miejsca się poprawi. Taka wiara w omnipotencję prawa z reguły jednak sytuacji nie poprawia, a wręcz ją pogarsza, bowiem każda nowela wymaga czasu na jej wdrożenie, a im bardziej przekształca istniejące stosunki gospodarcze i społeczne, tym to wprowadzenie jest bardziej skomplikowane i mniej pewne co do jego skuteczności. Podkreśla to, iż z reguły korzystniejsze i łatwiejsze są zmiany ewolucyjne niż rewolucyjne, które całkowicie bądź prawie całkowicie przekształcają obowiązujące przepisy. Zmiany rewolucyjne niezbędne są tylko w bardzo szczególnych sytuacjach, kiedy wykazano brak jakichkolwiek możliwości korzystnego przekształcenia obowiązującego systemu.

Przystępując więc do jakichkolwiek zmian obowiązujących regulacji prawnych, uzasadnianych brakiem ich skuteczności w osiąganiu zakładanych celów, należałoby bardzo precyzyjnie wykazać błędy tych regulacji, skutkujące takimi konkretnymi efektami. Proponowana nowa regulacja powinna być eliminacją wskazanego błędu, przy czym należałoby wskazać argumenty przemawiające za tym, że jest to rzeczywiście eliminacja i nowe przepisy będą skuteczniejsze. Argumenty mogą mieć, oczywiście, walor zarówno teoretyczny, jak i praktyczny, poprzez np. odwołanie się do doświadczeń innych państw.

Dokonując zmian regulacji prawnych, należy mieć też na uwadze, iż muszą one wpłynąć na stosunki prawne nawiązane na podstawie zmienianych przepisów oraz wynikające z nich prawa i obowiązki. Konieczne jest więc w takiej sytuacji wyraźne rozstrzygnięcie o dalszym bycie takich stosunków prawnych oraz praw i obowiązków. Jest to istotne zawsze, ale w szczególności w sytuacji dokonywania zmian bardzo daleko idących (wyżej nazwanych „rewolucyjnymi”), które z reguły muszą znieść dotychczasowy stan prawny, powstały na podstawie uchylanych przepisów. Zmiany tego rodzaju naruszają jedną z podstawowych wartości systemu prawa, jaką jest jego trwałość i pewność, z czego wynika też zaufanie do państwa stanowiącego normy prawne związane z przekonaniem, że ustanowione regulacje nie będą, bez bardzo wyraźnie określonej i uzasadnionej potrzeby, zmieniane.

Wiążą się z tym bardzo poważne problemy. Zniesienie bowiem dotychczas istniejących stosunków prawnych czy odmienne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów powinno być także oceniane z punktu widzenia zgodności tych rozstrzygnięć z wymaganiami Konstytucji, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 i zawartą w niej m.in. zasadą ochrony praw nabytych. Pozbawienie zgodnie z obowiązującym prawem nabytych uprawnień, o ile byłoby niezbędne dla osiągnięcia określonych celów ogólnospołecznych (co, jak podkreślono, należałoby bardzo precyzyjnie wykazać) musi wiązać się ze słusznym odszkodowaniem, a zasady jego ustalania muszą być ustalone nowo wprowadzanymi regulacjami.

Pewnym truizmem byłoby podkreślenie, że wprowadzane zmiany muszą uwzględniać zobowiązania międzynarodowe państwa, w szczególności związane z członkostwem Polski we Wspólnocie Europejskiej. Wymagania z tym związane mogą być argumentem za wprowadzaniem zmian, jednak środki prawne ustanawiane dla osiągnięcia określonych celów nie mogą naruszać podstawowych założeń funkcjonowania tej organizacji, w szczególności zapisanych w Traktacie¹. Ocena obowiązujących regulacji powinna również brać pod uwagę stanowisko organów Wspólnoty (w tym ocenę i wykaz braków w przepisach krajowych mogących skutkować niewykonaniem przez dane państwo obowiązków transpozycji i implementacji prawa wspólnotowego). Brak takich uwag może być traktowany jako chociażby pośredni argument za zgodnością obowiązujących przepisów z prawem wspólnotowym (co z drugiej strony nie musi przesądzać, że nowe przepisy będą niezgodne, ale jednak będą musiały być poddane takiej ocenie i ewentualne wątpliwości mogą skutkować koniecznością zmiany, tym samym spowodować niestabilność nowych rozwiązań).

Oczywiste jest także, że wprowadzane zmiany powinny być zgodne z tzw. zasadami techniki prawodawczej (ocena tego jest możliwa dopiero na podstawie propozycji treści nowych przepisów). W założeniach ogólnych, przy dokonywaniu daleko idących zmian trzeba wziąć pod uwagę wytyczną zobowiązującą do przygotowania w takiej sytuacji raczej koncepcji zupełnie nowego aktu (w szczególności ustawy), a nie wprowadzania takich zmian do aktów już istniejących.

 

Powyższe uwagi ogólne zostały podniesione w związku z pojawieniem się propozycji dość drastycznych (daleko idących) zmian w systemie przepisów związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi. Szczegółowe zasady postępowania z odpadami komunalnymi regulowane są obecnie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach² (u.cz.p.), z uwzględnieniem ogólnych przepisów ustawy o odpadach³. Podział regulowanej materii pomiędzy wskazane ustawy wynika z przyjętej w regulacji koncepcji podziału odpadów na dwie główne grupy – komunalne i pozostałe (w zasadzie gospodarcze, powstające w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, ale nie tylko). Odpady komunalne natomiast, według przyjętej przez obie ustawy definicji, są wyodrębniane za pomocą łączonego kryterium – ze względu na źródło ich pochodzenia oraz charakter i skład.

Ustawa u.cz.p. reguluje trzy główne zagadnienia: zadania organów gminy w zakresie utrzymania porządku i czystości, obowiązki właścicieli nieruchomości w tym względzie oraz warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym jej regulacją.

Utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. Analiza przepisów ustawy u.cz.p. pozwala stwierdzić, że w tym zakresie, z punktu widzenia samorządu gminnego, zawiera ona przede wszystkim przepisy o charakterze organizatorsko-kompetencyjnym. Ustawa ustala bowiem, jakie zadania obciążają gminę (z uwzględnieniem wspomnianych wyżej ogólnych założeń rozdz. 3a ustawy o odpadach), jaka jest ich treść, jakie kompetencje, umożliwiające zrealizowanie nałożonych zadań, przysługują gminie. Ogólną zaś podstawą, z której wynika obciążenie gmin tego rodzaju zadaniem, jest art. 7 ust. 1 pkt 3 Ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym⁴.

Obie ustawy (o odpadach i u.cz.p.) wymieniają szereg zadań gmin związanych z utrzymaniem porządku i czystości, a najważniejszym z nich jest zorganizowanie systemu utrzymania porządku i czystości w gminie wraz z usuwaniem odpadów komunalnych. Przepisy w zasadzie nie zawierają bliższych wskazówek co do tego, jak taki system powinien być zorganizowany, gminy mają tu więc pewną swobodę, mogą uwzględniać własne możliwości, istniejące tradycje i doświadczenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ustawą o odpadach gminy zadania te powinny realizować na podstawie planu gospodarki odpadami, który powinien być częścią ogólnego programu ochrony środowiska, podejmowanego i wykonywanego w zgodzie z przepisami ustawy P.o.ś.⁵. Wykonywanie zadań zaś powinno się odbywać z uwzględnieniem postanowień ustawy o odpadach.

Dla zorganizowania pożądanego systemu gmina może posługiwać się okreś­lonymi instrumentami prawnymi, została bowiem wyposażona w prawo wydawania aktów normatywnych, nakładających we wskazanych sytuacjach nowe obowiązki na inne podmioty lub precyzujących treść obowiązków wynikających bezpośrednio z ustawy. Gmina może też wydawać akty administracyjne dopuszczające wykonywanie określonych usług i ustalających warunki takiego działania. Uprawnienia prawodawcze to prawo (i obowiązek) ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz prawo podejmowania, w drodze uchwały rady gminy, pewnych decyzji o charakterze finansowym, wiążących się z opłatami za usuwanie odpadów.

Natomiast uprawnienia reglamentacyjne to założenie, iż prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na odbiorze od właścicieli nieruchomości odpadów komu­nalnych, a także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, możliwe jest na podstawie zezwolenia udzielonego przez wójta. W obecnej formule jest to więc zgoda nie na gospodarowanie odpadami, w rozumieniu ustawy o odpadach, ale na świadczenie określonych usług na terenie gminy. W ten sposób wszystkie podmioty prowadzące gospodarowanie odpadami komunalnymi podlegają również nadzorowi starosty, sprawowanemu w oparciu o ustawę o odpadach, i powinny uzyskać zezwolenie na takie gospodarowanie (bądź dla określonych odpadów, w przypadku prowadzenia ich zbiórki lub transportu, wpis do rejestru, dokonany na podstawie zgłoszenia).

 

Ten w podstawowych tylko elementach zarysowany wyżej system, funkcjonujący już, jak wskazano, od kilkunastu lat, przez autorów koncepcji⁶ zmian w tymże systemie jest oceniany jako nieefektywny, w szczególności ze względu na wyraźnie widoczne trudności w realizacji przez Polskę określonych wymagań prawa wspólnotowego. Wymagania te to przede wszystkim dążenie do zmiany sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi poprzez ograniczenie ich składowania (zwłaszcza w odniesieniu do odpadów biodegradowalnych) i zintensyfikowanie działań polegających na odzysku, w szczególności recyklingu określonych odpadów, co powinno się wiązać z rozbudowaniem selektywnego zbierania wskazanych kategorii odpadów.

Z zarzutami tymi trudno się nie zgodzić, wspomniane braki są faktem udokumentowanym, skutkować będą niezrealizowaniem przewidzianych na najbliższe lata prawem wspólnotowym wielu celów gospodarki odpadami i najprawdopodobniej sankcjami z tego tytułu. Trend ten jest jednak widoczny od kilku już lat i przeprowadzane wcześniej zmiany także miały go co najmniej łagodzić, jeśli nie likwidować. Tak się jednak nie dzieje, pojawia się więc pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy.

Koncepcja dość autorytarnie zakłada, że przyczyną jest kształt aktualnej regulacji prawnej, a w szczególności brak w systemie przyznania gminom „pełnego władztwa nad odpadami komunalnymi” powstającymi na ich terenie, z drugiej zaś strony zbyt niski poziom ulokowania podstawowych kompetencji organizatorskich (szczebel gminny, zwłaszcza w mniejszych gminach, nie radzi sobie z tym, wymagane byłoby utworzenie stosunkowo dużych „regionów gospodarki odpadami”). Z tymi dwoma podstawowymi założeniami powiązano szereg rozwiązań szczegółowych i faktycznie dopiero one przemodelowują system, wpływając na istniejące stosunki prawne oraz prawa i obowiązki podmiotów w systemie uczestniczących.

Koncepcja ma obecnie postać założeń i szczegółowa ich analiza od strony prawnej jest dość trudna, dopóki nie zostaną one skonkretyzowane w projektach przepisów. Niemniej odnośnie samej koncepcji można sformułować kilka wątpliwości opartych na poczynionych wcześniej ogólnych ustaleniach.

Wątpliwość pierwsza dotyczy wspomnianego już wcześniej, dość autorytarnie przyjętego założenia, że obecny system prawny jest błędny i to właśnie jego niedoróbki skutkują negatywnymi konsekwencjami w postaci nieosiągania określonych celów postępowania z odpadami. Wykaz błędów systemu ogranicza się jednak praktycznie do dwóch głównych braków regulacji, nie dokonano zaś precyzyjnej analizy istniejących konstrukcji i nie wykazano ich błędów prawnych wpływających na skuteczność funkcjonowania. W szczególności założenia nie odpowiadają na pytanie, czy przypadkiem ta nieefektywność nie wynika z braku skutecznej egzekucji obowiązujących wymagań i nieumiejętności wykorzystywania istniejących możliwości działania. Przykładem może być chociażby instytucja „regulaminu” przyjmowanego przez gminy i ocena jej konstrukcji oraz stopnia wykorzystywania przez samorządy. Tajemnicą poliszynela jest fakt, iż wiele gmin nie wykorzystuje prawidłowo tej instytucji i stąd można zadać pytanie, czy przyznanie im „władztwa nad odpadami” zmieni ten stan rzeczy?

Podobnie wygląda sprawa zezwoleń na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości – dlaczego ta instytucja się nie sprawdza, wg autorów koncepcji? Praktyka znowu wykazuje, że przyczyną może być niewłaściwe konstruowanie przez organy gminy takich decyzji i brak egzekucji ich postanowień. W ogóle nie odniesiono się także do gminnych planów gospodarki odpadami, narzędzia traktowanego przez zdecydowaną większość gmin po macoszemu (plany przyjmowane są w wielu przypadkach tylko po to, aby w ogóle były), koncepcja po prostu zakłada likwidację tej instytucji na szczeblu gminy. Innym jeszcze zagadnieniem jest kwestia prowadzenia przez gminy egzekucji obowiązków obciążających właścicieli nieruchomości, w większości przypadków niepodejmowanej – dlaczego? Na to pytanie w założeniach także brak odpowiedzi.

Natomiast koncepcja przyznania gminom „pełnego władztwa” nad odpadami nie odnosi się do zagadnienia, rzeczywiście precyzyjnie nieuregulowanego, a które przy tej koncepcji zwiększyłoby jeszcze swoją wagę. Chodzi o ustanowienie konkretniejszych instrumentów prawnych służących egzekwowaniu odpowiedzialności gmin (ich związków) czy szerzej – jednostek samorządu terytorialnego, z tytułu niewykonywania obciążających ich zadań. Obowiązujące przepisy nie konstruują żadnych szczególnych instrumentów odpowiedzialności gminy z tego tytułu, nie przewidują takich instrumentów także nowe propozycje. W grę mogą wobec powyższego wchodzić tylko narzędzia odpowiedzialności o charakterze ogólnym, stosowane na podstawie przepisów ustrojowych (w szczególności ustawy o samorządzie gminnym), daleko idące i stąd dla egzekucji wykonywania konkretnego zadania trudne w zastosowaniu. Czy nie należałoby i tej kwestii wziąć pod rozwagę?

 

Te tylko zarysowane uwagi pokazują pierwszą, bardzo istotną wątpliwość generalną – propozycje zmian nie zostały udokumentowane wykazaniem nieskuteczności istniejących rozwiązań, badanych pod kątem ich konstrukcji prawnych. Nie podjęto także kwestii egzekucji obowiązujących wymagań, której praktyczny brak wydaje się być jedną z istotniejszych przyczyn pojawiających się kłopotów.

Drugą z bardzo istotnych wątpliwości o charakterze ogólnym, jaką można sformułować pod adresem przedłożonej koncepcji, jest praktycznie brak propozycji dotyczących rozwiązania problemów istniejących stosunków prawnych i nabytych przez określone podmioty praw i obowiązków. Generalnie możliwe są tu dwie koncepcje, obie jednak przy radykalnych zmianach rodzące istotne kłopoty. Można więc byłoby zdecydować się na „wyczyszczenie” istniejącego stanu prawnego i rozpoczęcie stosowania nowych przepisów w swoistej pustce prawnej (od zera). W takiej jednak sytuacji muszą być przewidziane odpowiednie, słuszne rekompensaty dla podmiotów pozbawianych nabytych uprawnień, a także odpowiedni czas na zakończenie prowadzonych działań (liczony raczej nie w miesiącach, a w rozmiarze chyba co najmniej roku bądź dłuższym) oraz przygotowanie nowych i zlikwidowanie istniejących stosunków prawnych. Jest to więc rozwiązanie niewątpliwie kosztowne i powodujące przez pewien okres znaczny bałagan, zaletą natomiast byłoby od początku pełne funkcjonowanie nowych koncepcji.

Metodą drugą jest utrzymanie istniejących stosunków prawnych do momentu ich wygaśnięcia w terminach i trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co jest o tyle możliwe, że większość z nich ma z mocy prawa charakter czasowy. Rozwiązanie to jest pozornie tańsze, jednak i tu trzeba się liczyć z ewentualnymi roszczeniami dotyczącymi poniesionych przez określone podmioty nakładów, poza tym przez stosunkowo długi czas rozwiązanie to będzie utrzymywało pewien stan tymczasowości. W obu więc przypadkach trzeba się liczyć z prawdopodobnie co najmniej kilkuletnim okresem niezbędnym do pełnego wdrożenia nowego systemu i dopiero wówczas będzie możliwa pełna ocena jego efektywności. Prawie pewne wydaje się natomiast, iż w okresie przejściowym efektywność będzie niższa niż obecnie. Może to być poważnym problemem, bowiem podstawowy argument za wprowadzeniem nowego systemu, czyli konieczność zrealizowania wymagań prawa wspólnotowego, nie zostanie spełniony w terminach przez prawo wspólnotowe przewidzianych, a ewentualnie dopiero ze sporym opóźnieniem. Nie ma przy tym gwarancji, że nowy system, bez skutecznej egzekucji jego wymagań, będzie w pełni efektywny.

Zasadne wydaje się więc postawienie pytań o to, czy wprowadzanie zmian o charakterze rewolucyjnym jest wystarczająco uzasadnione? Czy nie byłoby działaniem skuteczniejszym uszczelnienie obecnego systemu, a w szczególności nie tyle nawet usprawnienie, co raczej w ogóle rozpoczęcie działań rzeczywiście egzekwujących obowiązujące wymagania? Z teoretycznego punktu widzenia pytania wydają się retoryczne, ale organy odpowiedzialne za wykonanie zobowiązań wobec Wspólnoty muszą znaleźć na nie odpowiedź, która bardzo szybko będzie weryfikowana oceną stopnia wykonania tych zobowiązań.

 

prof. dr hab. Marek Górski, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Tytuł i śródtytuły od redakcji

 

1. Traktat o utworzeniu Wspólnot Europejskich – DzU z 2004 r. nr 90, poz. 864.

2. Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU nr 132, poz. 622, z późn. zm.).

3. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm.).

4. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.).

5. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.).

6. Założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – projekt z 3 kwietnia 2009 r.