Prawo w zarządzaniu emisjami: nowe możliwości finansowania

Kluczowym dokumentem prawnym dotyczącym tej kwestii jest Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (tzw. Konwencja Klimatyczna, UNFCCC). Polska ratyfikowała Konwencję Klimatyczną 26 października 1994 r. Zgodnie z nią państwa rozwinięte oraz te, które były w trakcie przechodzenia na gospodarkę rynkową (w tym Polska), przyjęły na siebie ogólne obowiązki redukcji emisji GHGs. Obowiązki te zostały skonkretyzowane w protokole z Kioto do Konwencji Klimatycznej, który wszedł w życie 16 lutego 2005 r. Państwa zobowiązały się do redukcji emisji GHGs o co najmniej 5% w stosunku do poziomu z 1990 r. w pierwszym okresie rozliczeniowym, obejmującym lata 2008-2010. Indywidualny cel redukcyjny Polski wynosi 6% w odniesieniu do emisji z 1988 r. Protokół z Kioto dotyczy 6 GHGs, w tym m.in. dwutlenku węgla (CO₂) i metanu (CH₄).

Istota mechanizmu wspólnych wdrożeń polega na tym, że państwo wymienione w załączniku I do Konwencji Klimatycznej (czyli np. Wielka Brytania) może podjąć inwestycję mającą na celu redukcję emisji GHGs w innym państwie wymienionym we wspomnianym dokumencie (czyli np. w Polsce). W zamian za taką inwestycję państwo inwestor otrzymuje tzw. jednostki redukcji emisji (ang. Emission Reduction Units, ERUs), wygenerowane w wyniku inwestycji. ERUs mogą być wykorzystane przez państwo inwestora jako środek do wypełnienia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto. Korzyścią kraju gospodarza są nowe, przyjazne środowisku techniki i technologie.

Dla mechanizmu czystego rozwoju charakterystyczne jest to, że państwo wymienione w załączniku I do Konwencji Klimatycznej (czyli np. Polska) może zrealizować projekt nastawiony na redukcję emisji GHGs w jednym z państw rozwijających się (przykładowo w Chinach). W wyniku realizacji takiego projektu państwo inwestor otrzymuje jednostki poświadczonej redukcji emisji (ang. Certified Emission Reductions, CERs), a państwo gospodarz jest beneficjentem nowoczesnych i przyjaznych środowisku technik i technologii. CERs, podobnie jak ERUs, mogą być wykorzystane do wypełnienia zobowiązań redukcyjnych.

Trzeci z mechanizmów elastycznych – międzynarodowy handel emisjami – polega na tym, że państwa z załącznika B do protokołu z Kioto mogą między sobą dokonywać transakcji sprzedaży tzw. jednostek przyznanej emisji (ang. Assigned Amount Units, AAUs). Sprzedającym w takiej transakcji będzie państwo, które dysponuje nadmiarem AAUs w stosunku do zapotrzebowania. Do grupy takich krajów należą przede wszystkim te wschodnioeuropejskie przechodzące transformację, w tym Polska. Nabywcami z kolei będą przede wszystkim kraje wysoko rozwinięte, które mają trudności z dalszym ograniczeniem własnej emisji GHGs, np. Japonia. Ze względu na fakt, że międzynarodowy handel emisjami sam w sobie nie prowadzi do zmniejszenia wielkości emisji GHGs, a więc poprawy jakości środowiska, po jego zainicjowaniu pojawił się pomysł, aby przychody z takich transakcji były przeznaczane na cele związane z ochroną środowiska. W ten sposób powstała idea tzw. Systemu Zielonych Inwestycji (ang. Green Investment Scheme, GIS).

 

Do niedawna opisane powyżej mechanizmy elastyczne nie miały punktu oparcia w polskim ustawodawstwie, co utrudniało ich wykorzystanie. Stan ten uległ zmianie wraz z przyjęciem 17 lipca 2009 r. Ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji¹ (DzU z 2009 r. nr 130, poz. 1070). Wymieniony akt prawny wszedł w życie 18 września 2009 r.

Z punktu widzenia przedsiębiorcy najważniejsze jest to, że uregulowano w niej zasady obrotu i zarządzania jednostkami Kioto oraz zasady funkcjonowania mechanizmów JI, CDM i GIS.

W ustawie¹ jasno wskazano, że jednostki Kioto mogą być przedmiotem handlu międzynarodowego zgodnie z postanowieniami protokołu z Kioto oraz decyzjami Konferencji Stron Konwencji Klimatycznej, służącej jako spotkanie stron protokołu z Kioto. Obrót ten ma następować na podstawie umowy międzynarodowej, zawieranej między Polską a państwem uprawnionym lub umowy cywilnoprawnej zawieranej między Polską a podmiotem upoważnionym przez państwo uprawnione (może być to przedsiębiorstwo).

 

Rozdział 7 ustawy¹ został poświęcony Krajowemu Systemowi Zielonych Inwestycji (KSZI). Poprzez ustanowienie KSZI wprowadzono do polskiego systemu prawnego GIS. W ramach KSZI środki uzyskane ze zbycia AAUs w latach 2009-2012 mają być przeznaczane przez Polskę na dofinansowanie realizowanych na naszym terytorium, programów lub projektów związanych z ochroną środowiska.

Programy lub projekty, o których mowa, mogą być finansowane w ramach KSZI, o ile są realizowane w ramach któregoś z 10 wyliczonych w ustawie¹ obszarów. Chodzi tu m.in. o działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej w różnych sektorach gospodarki, jak również w ramach wykorzystania węgla, w tym związane z czystymi technologiami węglowymi. Są to ponadto zadania dotyczące wykorzystania odnawialnych źródeł energii, unikania lub redukcji emisji metanu przez jego odzyskiwanie i wykorzystywanie w przemyśle wydobywczym, gospodarce odpadami i ściekami oraz w gospodarce rolnej, a także przez użycie do produkcji energii. Dofinansowane mogą być także programy lub projekty dotyczące innych działań zmierzających do ograniczania lub unikania krajowej emisji GHGs lub pochłaniania CO₂ oraz adaptacji do zmian klimatu. Te szeroko zakrojone kategorie są sprecyzowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 października 2009 r. w sprawie rodzajów programów i projektów przeznaczonych do realizacji w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji².

Zgodnie z ustawą¹ KSZI przebiegał będzie tak, iż najpierw minister środowiska zawrze umowę sprzedaży AAUs z państwem uprawnionym lub podmiotem upoważnionym przez ten kraj. Następnie środki uzyskane z tej sprzedaży zostaną umieszczone na tzw. Rachunku Klimatycznym, czyli wyodrębnionym rachunku bankowym. Przedsiębiorca mający zamiar zrealizować program lub projekt mieszczący się w obszarze wskazanym w ustawie¹ będzie mógł ubiegać się o dofinansowanie ze środków zgromadzonych na Rachunku Klimatycznym. Jest to więc doskonała okazja dla przedsiębiorców, by przeprowadzić w istniejącym zakładzie modernizację lub podjąć nową działalność związaną z ochroną przed emisjami, a działania te sfinansować właśnie ze środków z Rachunku Klimatycznego. Dofinansowanie będzie przekazywane w formie dotacji, w tym przeznaczonych na dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych oraz dotacji skierowanych na częściową spłatę kapitału kredytów bankowych. Programy lub projekty, które otrzymają dofinansowanie, zostaną wyłonione w trybie konkursowym. Ogłoszenie o naborze wniosków i jego warunkach zostanie zamieszczone na stronie krajowego operatora KSZI, którym ma być Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). Aby wziąć, udział w konkursie przedsiębiorca będzie musiał złożyć stosowny wniosek do NFOŚiGW. Wstępna selekcja programów lub projektów zostanie dokonana przez NFOŚiGW, a ostatecznego wyboru dokona minister środowiska. Z przedsiębiorcami, których programy lub projekty zostaną wybrane, zostanie podpisana umowa o udzielenie dotacji. Na tych z kolei będą ciążyły obowiązki monitorowania osiągniętych efektów związanych z redukcją emisji GHGs i przygotowania odpowiedniego raportu (który będzie następnie podlegał weryfikacji) oraz sporządzenia sprawozdania z wydatkowania dotacji i postępów w realizacji programu lub projektu. W przypadku, gdy NFOŚiGW stwierdzi, że środki finansowe są wykorzystywane przez przedsiębiorcę niezgodnie z warunkami określonymi w umowie o udzielenie dotacji, będzie mógł żądać zwrotu całości lub części przyznanych środków lub zawiesić wypłatę kolejnych należności.

Uczestnictwo w KSZI może być dla przedsiębiorcy bardzo ciekawą okazją do modernizacji i rozwoju przedsiębiorstwa. Należy jednak mieć na uwadze, że powodzenie tego systemu będzie w dużej mierze zależeć od zaangażowania decydentów w sprzedaż AAUs. Jeżeli bowiem będą oni wykazywać duże zainteresowanie tą kwestią i doprowadzą do międzynarodowej sprzedaży większości z dostępnych AAUs, to możliwe stanie się zgromadzenie na Rachunku Klimatycznym znaczących środków, a więc w konsekwencji udzielenie szerokiego wsparcia dla programów i projektów. W przeciwnym razie KSZI może okazać się niełatwo dostępnym źródłem finansowania dla przedsiębiorców.

 

Innym instrumentem wprowadzonym formalnie w omawianej ustawie¹ do polskiego porządku prawnego, który może być interesujący dla polskich przedsiębiorców, jest mechanizm wspólnych wdrożeń. Ustawa¹ reguluje zarówno zasady realizacji projektów JI na terenie Polski, jak i poza nią.

W ramach pierwszego wariantu państwo inwestor realizuje na terenie Polski inwestycję, która ma doprowadzić do redukcji, uniknięcia lub pochłonięcia emisji GHGs. Może ona polegać zarówno na budowie nowego obiektu, jak i na modernizacji już istniejącego. Dzięki temu przedsiębiorca działający w Polsce ma szansę na uzyskanie transferu technologii, a więc w efekcie na modernizację prowadzonej działalności.

Natomiast realizacja projektu JI poza terytorium Polski wymaga przeprowadzenia inwestycji na terenie innego państwa. W przypadku jej powodzenia można uzyskać brakujące uprawnienia emisyjne. Do tej pory polscy przedsiębiorcy odnosili korzyści w wyniku realizacji projektów JI na terytorium Polski. Prognozuje się jednak, że w najbliższym czasie sami będą uczestniczyć w implementacji projektów JI w innych krajach.

Zgodnie z ustawą¹ realizacja projektu JI na terytorium Polski może przebiegać w ramach jednej z dwóch procedur: krajowej (tzw. ścieżka pierwsza) i międzynarodowej (tzw. ścieżka druga). Główna różnica między nimi polega na tym, że w ramach ścieżki pierwszej postępowanie prowadzone jest wyłącznie na poziomie krajowym, natomiast w przypadku drugiej pojawiają się też etapy międzynarodowe (np. weryfikacja dokonywana przez Komitet Nadzorujący, który jest organem wykonawczym protokołu z Kioto). Wybór ścieżki należy do podmiotu realizującego projekt JI. Trzeba jednak pamiętać, że w przypadku wyboru tej drugiej i nieuzyskania pozytywnej oceny raportu dotyczącego dokumentacji projektowej ze strony Komitetu Nadzorującego, podmiot realizujący nie będzie mógł domagać się zmiany trybu realizacji projektu JI na ścieżkę pierwszą. Stąd też decyzja co do wyboru ścieżki powinna być dokładnie przemyślana.

Główne etapy postępowania w ramach realizacji projektu JI są wspólne, niezależnie od realizowanej ścieżki. Najpierw należy nawiązać kontakt z inwestorem oferującym nam atrakcyjną i korzystną z punktu widzenia JI technologię, następnie złożyć do ministra środowiska wniosek o wydanie listu popierającego projekt (ang. Letter of Endorsement, LoE). We wniosku trzeba m.in. przedstawić podstawowe informacje o projekcie (ang. Project Idea Note, PIN). List popierający zostanie wydany, tylko jeżeli projekt spełnia wyliczone w ustawie¹ warunki. Następnie podmiot realizujący składa do ministra środowiska wniosek o wydanie listu zatwierdzającego (ang. Letter of Approval, LoA). Do tego wniosku należy załączyć m.in. dokumentację projektową (ang. Project Design Documents, PDD). Zarówno list popierający, jak i zatwierdzający jest wydawany w formie decyzji administracyjnej. Dalej podmiot realizujący projekt musi monitorować projekt i sporządzić sprawozdanie z monitorowania, określające uzyskaną w okresie sprawozdawczym redukcję lub uniknięcie emisji GHGs albo pochłonięcie emisji CO₂ oraz liczbę ERUs uzyskanych w wyniku realizacji projektu. Liczba ERUs jest weryfikowana przez podmioty akredytowane. Jeżeli opisane działania przebiegły pomyślnie, podmiotowi realizującemu projekt pozostaje złożyć do ministra środowiska wniosek o przekazanie ERUs nabywcy. Do wniosku trzeba będzie załączyć m.in. umowę sprzedaży ERUs (ang. Emission Reduction Purchase Agrement, ERPA). Minister wyraża zgodę na przekazanie ERUs w formie decyzji administracyjnej. Wraz z dokonaniem transferu ERUs kończy się zasadniczy proces JI.

W ustawie¹ przewidziano też możliwość uczestniczenia przez polskiego przedsiębiorcę w realizacji projektu JI poza terytorium Polski, przy czym musi on uzyskać zgodę ministra środowiska (jest ona wydawana w formie decyzji administracyjnej na wniosek przedsiębiorcy). Minister wyraża zgodę lub jej odmawia w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku.

 

Analogicznie jak procedura właściwa dla realizacji projektów JI poza terytorium Polski ma, zgodnie z nową ustawą¹, przebiegać procedura realizacji projektów w ramach mechanizmu czystego rozwoju. Projekty CDM mogą być zrealizowane wyłącznie na terytorium krajów rozwijających się. Uzyskanymi w ich rezultacie CER można swobodnie rozporządzać. Zaangażowanie w projekty CDM może być szczególnie interesujące dla podmiotów, które muszą zwiększyć liczbę uprawnień do emisji.

 

W ustawie¹ zawarto szereg przepisów przejściowych w odniesieniu do projektów JI. Wprowadzenie ich okazało się niezbędne ze względu na fakt, że transakcje JI były realizowane także przed wejściem w życie ustawy¹. Konieczne było, więc ustalenie statusu poszczególnych dokumentów proceduralnych wydanych uprzednio. Zgodnie z ustawą¹ listy popierające wydane dla projektów JI przed dniem wejścia w życie ustawy¹ stają się listami popierającymi w rozumieniu ustawy¹. Przy tym podmioty, które otrzymały takie listy popierające, mogą wystąpić o wydanie listu zatwierdzającego w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy¹. Podobnie, listy zatwierdzające projekty JI wydane przez dniem wejścia w życie ustawy¹ stają się listami zatwierdzającymi w rozumieniu ustawy¹, a w konsekwencji zastosowanie będą miały do nich przepisy ustawy¹. Minister środowiska przekaże AAUs (na wniosek), jeżeli wynika to z listu zatwierdzającego projekt JI wydanego przez dniem wejścia w życie ustawy¹.

 

Podstawowe pojęcia ustawowe
Emisja	wprowadzane w wyniku działalności człowieka, bezpośrednio lub pośrednio do powietrza gazy cieplarniane lub inne substancje
Jednostka Kioto	jednostka poświadczonej redukcji emisji, jednostka przyznanej emisji, jednostka redukcji emisji lub jednostka pochłaniania
Jednostka pochłaniania	jeden megagram (1 Mg) CO2 pochłonięty w wyniku: a)    działalności człowieka mającej na celu zwiększenie pochłaniania CO2 przez gleby użytkowane rolniczo, b)    zmian sposobów użytkowania gruntów rolnych lub leśnych, w tym w zakresie zalesiania, ponownego zalesiania i wylesiania, c)    prowadzonej gospodarki leśnej.
Jednostka poświadczonej redukcji emisji	wyrażona w ekwiwalencie emisja zredukowana GHGs lub emisja uniknięta GHGs, otrzymana w wyniku realizacji projektu mechanizmu czystego rozwoju
Jednostka przyznanej emisji	wyrażona w ekwiwalencie emisja GHGs przyznana państwu uprawnionemu zgodnie z protokołem z Kioto
Jednostka redukcji emisji	wyrażona w ekwiwalencie emisja zredukowana GHGs lub emisja uniknięta GHGs lub jeden megagram (1 Mg) pochłoniętego CO2, otrzymane w wyniku realizacji projektu wspólnych wdrożeń
Projekt mechanizmu czystego rozwoju	przedsięwzięcie realizowane przez państwo uprawnione na terytorium innego państwa niż państwo uprawnione, które ma na celu redukcję lub uniknięcie emisji GHGs, a także pochłanianie CO2 będące następstwem zalesiania lub ponownego zalesiania
Projekt wspólnych wdrożeń	przedsięwzięcie realizowane przez państwo uprawnione na terytorium innego państwa uprawnionego, które ma na celu redukcję, uniknięcie emisji GHGs lub pochłanianie CO2

 

1. Ustawa z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji(DzU z 2009 r. nr 130, poz. 1070).

2. Rozporządzenie Rady Ministrów z 20 października 2009 r. w sprawie rodzajów programów i projektów przeznaczonych do realizacji w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji (DzU z 2009 r. nr 187, poz. 1445).

 

 

Ewa Rutkowska-Subocz,

radca prawny,

WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr