Reforma IOŚ widziana od wewnątrz

 

Czytając artykuły, można zauważyć, że – jak już wspomniał Andrzej Jagusiewicz, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, trwa wyścig z czasem. A jak wiadomo, pośpiech powoduje, że przygotowane projekty reform nie są idealne. Według MSWiA, należy połączyć Inspekcje, nie patrząc na ich merytoryczny charakter. Jest to działanie na oślep, bez głębszego przemyślenia. Można się zgodzić z autorem dwóch pierwszych ww. artykułów, że różnic między Inspekcją Ochrony Środowiska (IOŚ) a Państwową Strażą Łowiecką i Państwową Strażą Rybacką jest bez liku, a może je łączyć jedynie chęć działania na rzecz ochrony środowiska. Jednak to zbyt mało, aby je konsolidować.

 

Nie należy łączyć wszystkiego na siłę. Można pogrupować dane jednostki pod względem merytorycznym czy wyposażenia lub umundurowania i wtedy stworzyć projekt łączący dane grupy, mając na uwadze ich odrębności.

IOŚ powinna znaleźć się w grupie z takimi jednostkami jak Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Centrum Informacji o Środowisku czy Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami. Tu należy się zgodzić z A. Jagusiewiczem, że połączenie i współpraca na wszystkich tych szczeblach pod jednym kierownictwem mogłyby przynieść sporo korzyści środowisku i (finansowo) państwu.

Za reformą Inspekcji przemawiają również inne fakty. Na pierwszy plan wysuwa się podział finansowo-merytoryczny. I tu także podzielam zdanie Głównego Inspektora, że tak naprawdę nie wiadomo, „kto jest bossem”. GIOŚ nakłada na inspekcję obowiązki, dla których nie ma możliwości zapewnienia stosowanego zatrudnienia i wynagrodzenia. Więcej obowiązków, a pensja ta sama i brak pomocy. Taka sytuacja często wpływa na efektywność pracy inspektora. Łączy się z tym fakt, że inspektor musi się znać na wszystkim. Nieważne, jak ma to zrobić i czy jest merytorycznie przygotowany. Po prostu musi. Gdy ma jakieś wątpliwości, musi je wyjaśnić poszukując rozwiązań w Internecie lub radząc się starszych kolegów i koleżanek, co może prowadzić do złej interpretacji prawa, które i tak już jest skomplikowane.

Kolejnym problemem, związanym z poprzednim, jest brak we WIOŚ-ach prawników czy rzeczoznawców. Niestety wiąże się to również z pieniędzmi, a raczej ich niedoborem…

Sprawy nie ułatwia duża migracja młodych ludzi. Młodzi inspektorzy pracują rok czy dwa i uciekają do przemysłu, gdzie mają może i więcej obowiązków, ale również i nieporównanie wyższe pensje.

Poza tym np. pracownicy urzędów marszałkowskich, którzy znają się tylko na konkretnych obszarach ochrony środowiska (np. opłatach za korzystanie ze środowiska), zarabiają lepiej niż inspektorzy, którzy muszą znać się na wszystkim.

Laboratoria to kolejny problem. Tu również zgadzam się z Głównym Inspektorem. Mają sprzęt i ludzi, a są obciążone na poziomie ok. 60%.

Wyżej wymienione problemy nasuwają tylko jedną myśl – potrzebna jest skuteczna reforma. Moim zdaniem, reforma powinna iść dwutorowo. Zmiany struktur, zespalanie czy odzespalanie nic nie wniesie, jeśli nie będą za tym szły pieniądze i – co bardzo ważne – zmiana prawa. Żeby reforma była skuteczna, musi być dokonana zmiana struktury i prawa. Jedno bez drugiego będzie po prostu nieefektywne.

 

Jak mogłoby to wyglądać? Zacznę od regulacji prawnych w zakresie ochrony środowiska. Niestety, muszę przytoczyć tu smutną prawdę, która jak mantra jest powtarzana przez wszystkich – przedsiębiorców, osoby prywatne i inspektorów: „prawo jest zawiłe, skomplikowane i nieprecyzyjne”. Do naszego prawodawstwa wchodzą coraz bardziej zawiłe akty prawne. Tak jakby pisała je grupa prawników, która sama nie wie, co pisze lub co chce dzięki temu osiągnąć.

Regulacje prawne muszą być na tyle proste, by zaczepiony przypadkowy przechodzień po przeczytaniu danego aktu umiał go zastosować. Dlatego w tym aspekcie jest bardzo dużo do zrobienia. Przede wszystkim trzeba stworzyć prawo proste, nie kolidujące z innymi aktami, które będzie karać za wykroczenia, ale jednocześnie wytworzy atmosferę zaufania do państwa.

Ktoś pewnie powie, że to nie takie proste, a wręcz niemożliwe. Odpowiadam, że jest proste i możliwe – jeśli tylko się chce.

W aspekcie Inspekcji uproszczenie prawa powinno polegać na wydzieleniu spod niej wszystkiego, co tylko można, np. weźmy opłaty za korzystanie ze środowiska. Firmy przekazują do WIOŚ-ów wykazy, a inspektorzy je wprowadzają do systemu. Takie rozwiązanie powoduje, że zajmuje się czas inspektorom i produkuje się tony papieru, a przecież to samo robią wydziały ochrony środowiska u marszałka województwa. Rozwiązanie jest banalne: niech nadal robi to marszałek, a jego baza niech będzie dostępna dla inspektorów. Poza tym u marszałka jest wydział kontrolny, który sprawdza opłaty w firmach. Więc niech opłaty sprawdza marszałek, a Inspekcję można wyłączyć z tego obszaru kontroli.

Kolejny obszar to weryfikacja emisji CO₂ i Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Można to przerzucić na firmy. Są przecież przedsiębiorstwa, które zajmują się weryfikacją emisji CO₂, więc po co Inspekcja? Tak jak działają doradcy księgowi w sprawach podatków, tak mogą pracować doradcy ochrony środowiska i to weryfikować. Inspekcja niech zajmie się czynnościami kontrolnymi.

W dalszej kolejności musi nastąpić rozdzielność prawa. Chodzi o to, że jeśli lekarz weterynarii kontroluje ewidencję odpadów zwierzęcych, to niech tylko on to robi. A tak Inspekcja żąda kart ewidencji i przekazania odpadów, a lekarz weterynarii – protokołu odbioru padliny, odpadów poubojowych itp. Przedsiębiorca prowadzi dwie ewidencje dla tego samego odpadu. Po co? Niech robi to jeden organ, a dobrze.

Kolejnym aspektem reformy prawa jest jego opiekuńczość.

I tutaj chciałbym przytoczyć wypowiedzi Głównego Inspektora, z których jedna mi się podoba, a druga już mniej: „Nie możemy być jak ZOMO, które wali pałką w łeb lub bezdusznie egzekwuje mandaty, ale musimy też być przyjaźni, być partnerem dla podmiotów gospodarczych”. Po czym dalej mówi: „Problemem jest wysokość mandatów karnych. Przecież każdy prezes, który nie respektuje warunków pozwolenia na korzystanie ze środowiska, chętnie wyda 500 zł i nadal będzie łamał przepisy. Na szczęście, po ich aktualizacji wyraźnie widać, iż idziemy w dobrym kierunku”. To w końcu mamy być partnerem czy mamy karać („walić pałką w łeb”)? Nowela ustawy o odpadach nie pozostawia wątpliwości, że jednak mamy być jak „ZOMO”. Przykładowo, kary za brak ewidencji mają wynieść 10 tys. zł, a za wytwarzanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami – 5 tys. zł.

W gąszczu regulacji prawnych zdarza się, że firma o czymś zapomni, ale chyba lepiej ją pouczyć czy dać mandat porządkowy niż karać. Notabene to małe firmy są karane, bo nie stać je na zatrudnienie osoby zajmującej się tylko ochroną środowiska.

Poza tym Inspekcja, zgodnie z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, ma pogłębiać zaufanie petenta do organu. Powinna być nastawiona na pomoc tym, którzy jej potrzebują, i z drugiej strony karać tych, którzy nagminnie to prawo łamią. Skoro mandaty nie pomagają, to niech będą kary. Ale ich wysokości niech będą np. uzależnione od obrotów firmy. Takie rozwiązanie jest sprawiedliwe.

Omawiając ten aspekt reformy IOŚ, przedstawiłem w skrócie tylko pewne kierunki działań wraz z przykładami. Można to rozwinąć, trzeba tylko chcieć.

 

A jaki kierunek reformy obrać, jeśli chodzi o samą strukturę IOŚ? Cała struktura rozbija się na różne departamenty i wydziały. Począwszy od ministra, poprzez GIOŚ, a na WIOŚ-ach i ich delegaturach kończąc. Swoją uwagę skupię na WIOŚ-u, ponieważ tam pracowałem. Wojewódzki Inspektorat posiada jednostki zamiejscowe, zwane delegaturami. W każdej z nich znajdują się wydziały: inspekcji, laboratorium oraz monitoringu. Co można zrobić z taką strukturą? Tutaj zgadzam się, po części, z projektem MSWiA o likwidacji laboratoriów. Ale tylko po części. Żeby zrozumieć sens zmian, trzeba sięgnąć głębiej.

W skrócie laboratoria prowadzą różnego rodzaju analizy, które wykorzystywane są przez monitoring do określania stanu zanieczyszczenia środowiska. Ponadto wykonują one wiele badań zleconych na rzecz przedsiębiorców. Z tego, co mi wiadomo, monitoring jest coraz bardziej okrojony, a więc zarówno analiz, jak i zleceń zewnętrznych jest mniej niż w poprzednich latach.

Należy zauważyć, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 18 listopada 2008 r.w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji(DzU nr 215, poz. 1366) przedsiębiorca ma obowiązek przedstawiać wyniki inspekcji.

Laboratoria, żeby działać, muszą posiadać certyfikat Państwowego Centrum Akredytacyjnego. Jest to kolejny wydatek, ponieważ co jakiś czas trzeba go odnawiać.

Jak już wspomniałem, zgadzam się z projektem MSWiA, że laboratoria należy sprywatyzować, z małym wyjątkiem – w każdym województwie trzeba utworzyć laboratoria referencyjne wraz z działem monitoringu. Będą one odpowiedzialne za monitoring, a także będą interweniowały w sprawach spornych pomiarów inspekcyjnych. Co z ludźmi z tych laboratoriów i sprzętem? – ktoś zada pytanie. Odpowiedź jest prosta: prywatyzacja z ludźmi i sprzętem. Dobrze wyposażone laboratorium ruszy zaraz po prywatyzacji. Z drugiej strony, czy inspektorzy nie dają zleceń na pomiary podczas kontroli? Dają, ale jest ich mało, ponieważ firmy mają obowiązek same przedkładać wyniki pomiarów.

Co z wydziałem inspekcji? Tutaj trzeba zgodzić się z Głównym Inspektorem, że kontrole muszą być. Taki wydział zajmuje się wszystkim – czy ma ludzi, czy nie. Dlatego trzeba go, jak każdy inny, zreformować, czyli stworzyć wydział z podwydziałem. Wydział główny zajmowałby się czynnościami kontrolnymi. Znajdowałby się on zarówno w województwie, jak i w delegaturach. Wprowadzano by tu do systemu analizy, które przesyłają firmy. Jest tego tak dużo, że jedna czy dwie osoby powinny być tylko od tego typu czynności. Podwydział znajdowałby się tylko w wojewódzkim inspektoracie i zajmowałby się jedynie interwencjami w „szarej strefie” pojazdów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, transgraniczego przemieszczania odpadów itp. Byłaby to taka „policja środowiskowa”.

Reasumując, w wojewódzkim inspektoracie znajdowałyby się wydział inspekcji wraz z podwydziałem ds. skarg i laboratorium referencyjne wraz z monitoringiem. W delegaturze byliby tylko inspektorzy.

 

Korzyści z takiej reorganizacji to przede wszystkim mniejsze koszty, bowiem byłoby mniej ludzi w delegaturach, wystarczyłby tam jeden kierownik i kilka pokoi, a zatem nie trzeba byłoby całego budynku dla delegatury.

Takie delegatury, dla niższych kosztów utrzymania budynku i całej infrastruktury, można łączyć z innymi podmiotami. Nie muszą one być zespalane, jak chce tego wojewoda, ale mogą zajmować ten sam lokal.

Odnosząc się do wspomnianych rozwiązań ujętych w projektach MSWiA i GIOŚ-u, mogę powiedzieć, że opisane wyżej propozycje godzą po trosze interesy jednego i drugiego.

Nie wspomniałem nic o tym, komu Inspekcja ma podlegać. Wydaje się zasadne, że Inspekcje powinny podlegać pod Główny Inspektorat i być odzespolone. Jednak w tej sprawie nie będę się wypowiadał. Zaznaczę tylko, że najważniejsze jest, aby WIOŚ-e merytorycznie i finansowo podlegały jednemu zwierzchnikowi.