BAT po nowemu

W 2010 r., po prawie trzech latach trudnych negocjacji, Parlament Europejski i Rada uchwaliły nową dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych (IPPC). Celem jej wprowadzenia było ujednolicenie i konsolidacja obowiązujących przepisów wspólnotowych, dotyczących emisji przemysłowych, by usprawnić system zapobiegania zanieczyszczeniom oraz ich kontroli, a w rezultacie zapewnić poprawę stanu środowiska.

Geneza projektu dyrektywy sięga 2006 r., gdy Komisja Europejska podjęła decyzję o przeprowadzeniu przeglądu obowiązującego prawodawstwa dotyczącego regulowania emisji przemysłowych, a konkretnie dyrektywy z 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (IPPC). Celem strategicznym dyrektywy IPCC było ograniczenie do minimum oddziaływań potencjalnie uciążliwych instalacji, czyli osiągnięcie maksymalnej efektywności ekologicznej.

 

 

Aby go zrealizować, wprowadzono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, regulującego w sposób holistyczny nie tylko wszystkie warunki korzystania ze środowiska (emisje, zasoby), ale również zasady prowadzenia procesu produkcyjnego. Ponadto nałożono obowiązek prowadzenia działalności zgodnie z wymogami tzw. najlepszej dostępnej techniki (BAT), a jako narzędzie wspomagające identyfikację i upowszechnianie najlepszych dostępnych technik wprowadzono dokumenty referencyjne BAT (BAT Reference Documents – BREF-y). Podstawową zasadą dyrektywy IPCC była elastyczność i ustalanie warunków prowadzenia działalności indywidualnie dla poszczególnych podmiotów gospodarczych.

Lepsze prawo

Na realizację nowych obowiązków kraje członkowskie miały czas do 30 października 2007 r. Tymczasem już w 2006 r., Komisja Europejska doszła do wniosku, że wdrażanie dyrektywy IPPC nie przebiega najlepiej. Świadczyć o tym miały wyniki projektów, realizowanych na zlecenie KE, które wykazały niski stan zaawansowania w wydawaniu pozwoleń zintegrowanych, braki we wdrażaniu BAT (spowodowane m.in. opóźnieniami w opracowywaniu przez KE dokumentów referencyjnych), a co za tym idzie niezadowalającą redukcję emisji zanieczyszczeń przemysłowych. Jednocześnie wszystkie kraje zgłaszały podobne problemy interpretacyjne i administracyjne przy wdrażaniu dyrektywy IPPC. Biorąc to wszystko pod uwagę, Komisja doszła do wniosku, że istnieje konieczność zmiany tej dyrektywy w duchu strategii „better regulation”, czyli stanowienia lepszego prawa. Efektem tych prac miała być nowelizacja dyrektywy IPPC lub zupełnie nowa dyrektywa. Wybrano tę drugą opcję i pod koniec 2007 r., przedstawiono projekt dyrektywy o emisjach przemysłowych. Było to pewnym zaskoczeniem, gdyż okazało się, że obejmuje on swoim zakresem nie tylko obecną dyrektywę IPPC, ale także sześć innych aktualnie obowiązujących dyrektyw (patrz ramka).

Wydaje się jednak, że na ograniczeniu liczby aktów prawnych w tym przypadku kończy się upraszczanie legislacji, ponieważ nowy projekt nie ujednolica (nawet w obszarze definicji) i nie upraszcza w istotny sposób przedmiotowych przepisów. Tytuł nowej dyrektywy „o emisjach przemysłowych” jest dość mylący, gdyż oczywiście, nie odnosi się ona szczegółowo do regulacji wszystkich emisji powstających w wyniku działalności przemysłowej (odpady, ścieki, hałas), a skupia się na emisjach do powietrza, i to także z niektórych tylko rodzajów instalacji. Zaburzona zostaje więc równowaga w zintegrowanym podejściu do ochrony środowiska. Otrzymaliśmy bardzo obszerny dokument o skomplikowanej i niejednorodnej strukturze oraz zróżnicowanym stopniu szczegółowości. W dalszym ciągu nie do końca jest on doprecyzowany i pozostawia wiele kwestii do rozstrzygnięcia w bliżej nieokreślonym przez Komisję Europejską czasie.

 

W kwestiach merytorycznych jedną z najistotniejszych zmian w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów jest nowe podejście do ustalania warunków najlepszych dostępnych technik. Celem, jaki postawiła sobie KE, jest uzyskanie na terenie całej Unii Europejskiej jednakowych warunków prowadzenia działalności poprzez ujednolicenie wymogów w zakresie efektywności środowiskowej instalacji przemysłowych. Środkiem do jego realizacji są najlepsze dostępne techniki, a konkretnie ustalanie warunków pozwolenia w oparciu o BAT.

 

 

Jak do tej pory wydaje się, że to nic nowego w stosunku do „starej” dyrektywy IPPC, ale – jak zwykle – diabeł tkwi w szczegółach.

Narzędziem, które miało pomagać w ustalaniu warunków najlepszych dostępnych technik, były do tej pory opracowywane przez Komisję Europejską dokumenty referencyjne BAT, czyli BREF-y. Są one oceną techniczno-ekonomiczną zanieczyszczeń i zużycia surowców/mediów w danym sektorze oraz sposobów ich ograniczania/zapobiegania. W świetle obowiązujących obecnie przepisów BREF-y nie mają rangi aktów prawnych i nie są katalogiem jedynie dopuszczalnych do stosowania technologii i sposobów prowadzenia działalności. Nie określają granicznych wielkości emisji, nie uwzględniają warunków lokalnych, techniczno-ekonomicznych czy np. wieku instalacji. Są to dokumenty pomocnicze przy określaniu poziomów odniesienia dla prawidłowego definiowania wymogów BAT dla danej instalacji, ale nie są ani jedynym źródłem wiedzy ani jedyną przesłanką do podejmowania decyzji odnośnie warunków pozwolenia zintegrowanego.

Taki stan prawny skutkuje dużą elastycznością przy ustalaniu warunków prowadzenia działalności dla poszczególnych instalacji. Może to oznaczać istotne różnice, np. w dopuszczalnych wielkościach emisji dla podobnych instalacji funkcjonujących w różnych lokalizacjach. To dotychczasowe podejście spotkało się z krytyką ze strony KE, która stwierdziła, że nie pozwala ono na uporządkowanie wymagań środowiskowych dla instalacji przemysłowych. Zaproponowała więc zmiany prawne zmierzające do ujednolicenia podejścia do określania wymagań BAT. W tym celu spróbowano nadać BREFom umocowanie prawne.

W wyniku prac na forum Rady Unii Europejskiej, tekst kompromisowy przyjęty przez Radę i Parlament Europejski w 2010 r. stanowi, że oprócz dokumentów referencyjnych BAT opracowywane będą tzw. konkluzje BAT (ang. BAT conclusions) – zatwierdzane w drodze komitologii.

 

 

Po zatwierdzeniu będą one publikowane i tłumaczone na wszystkie języki UE. Konkluzje BAT staną się podstawą do ustalania warunków pozwolenia. Oznacza to, że dopuszczalne wielkości emisji określane w pozwoleniach zintegrowanych muszą być zgodne z wartościami podanymi w tym dokumencie. W szczególnych sytuacjach, na podstawie analizy rachunku kosztów korzyści, warunków geograficznych i technicznych parametrów instalacji, można ustalić dopuszczalne wielkości emisji odbiegające od konkluzji BAT. Nie ma mowy natomiast o żadnych odstępstwach od standardów emisyjnych określonych w dyrektywie (LCP, WI, TiO2). KE może wskazać dodatkowe kryteria do ustalania odstępstw. Przepisy te powinny być uwzględnione przy pierwszej analizie wydanego pozwolenia zintegrowanego po wejściu w życie nowych norm prawnych. Ponadto BREF-y muszą być regularnie rewidowane i aktualizowane (nie rzadziej niż co osiem lat). W ciągu czterech lat od publikacji decyzji o przyjęciu konkluzji BAT (ich aktualizacji) organ ma zapewnić: analizę i ewentualną zmianę warunków pozwolenia, aby były zgodne z konkluzjami BAT oraz zgodność funkcjonowania instalacji z nowym pozwoleniem. W szczególnych przypadkach okres ten może być dłuższy niż cztery lata, jeżeli jest to uzasadnione na podstawie kryteriów ustalonych w dyrektywie.

W konsekwencji będziemy więc mieć nowy dokument (konkluzje BAT) wiążący prawnie i ustalany poza procedurą współdecydowania. Mając na względzie jakość BREF-ów, sposób ich opracowywania (transparentność, lobbing, naciski polityczne, ale także problem z dostępnością danych i ich wiarygodnością) i przyjmowania, nasuwa to wiele wątpliwości i obaw odnośnie skutków takiego rozwiązania (wpływu na gospodarkę i innowacyjność). Już teraz podczas procesu opracowywania BREF-ów widać wyraźną grę polityczną i promowanie określonych technologii. To zapewne nasili się w momencie, gdy konkluzje BAT staną się wiążące, a przemysł będzie zmuszony do stosowania technologii opisanych w BREF-ach.

Oczywiście, wszyscy pewnie zastanawiają się teraz, kiedy możemy spodziewać się wejścia w życie nowych przepisów. Kraje członkowskie mają dwa lata na transpozycję dyrektywy do prawa krajowego – będzie to więc początek 2013 r. i od tego momentu te regulacje będą stosowane w przypadku nowych instalacji. Obiekty istniejące będą miały natomiast dwa lata na dostosowanie się (z wyjątkiem tzw. dużych instalacji spalania paliw, którym przyznano dłuższy czas na dostosowanie się, a także możliwość skorzystania z określonych mechanizmów przejściowych). Inny problem to terminy, w jakich pojawią się konkluzje BAT. Można spekulować, że będzie to długotrwały i trudny proces. Obecnie nie wiadomo nawet, jak taki dokument miałby wyglądać. Trzeba pamiętać, że proces rewizji BREF-ów trwa dłużej (a często nawet znacznie) niż opracowanie pierwszych dokumentów referencyjnych. Jednak biorąc pod uwagę determinację Komisji Europejskiej we wprowadzaniu nowego podejścia do BAT, można zakładać, że dołoży ona wszelkich starań, żeby proces tworzenia BREF-ów i przyjmowania konkluzji BAT maksymalnie usprawnić i przyspieszyć. Stan prac i plany co do rewizji BREF-ów – wg informacji Europejskiego Biura IPPC zmieszczono w tabeli.

 

Tab. Rewizja dokumentów referencyjnych BAT

 

Źródło: Dane Europejskiego Biura IPPC

 

 

Z oceny skutków wejścia w życie projektu dyrektywy przygotowanej przez Komisję Europejską wynikają same pozytywy: znaczna poprawa stanu środowiska, jakości życia i zdrowia ludzi. (tylko z powodu wdrożenia nowych przepisów LCP korzyści sięgną 7-28 mld euro/rok, ma też nastąpić spadek liczby przedwczesnych zgonów o 13 tys./rok) oraz redukcja kosztów administracyjnych związanych z wydawaniem pozwoleń i raportowaniem (105-255 mln euro/rok). Jednocześnie podkreśla się, że nowe rozwiązania nie będą miały długoterminowego wpływu na konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną podmiotów gospodarczych. Trzeba zadać jednak pytania: czy na pewno rozwiązania proponowane w projekcie służą wypełnieniu ambitnych celów, jakie postawiła przed sobą Komisja Europejska, rozpoczynając proces rewizji niewdrożonej jeszcze dyrektywy IPPC, i czy koszt ich wdrożenia nie będzie zbyt wysoki? Koszty i coraz krótsze okresy na wdrażanie nowych, zaostrzonych wymagań już dziś przyśpieszają proces „wycieku” technologii z gospodarek europejskich do krajów, które za nic mają potrzebę ochrony środowiska. Zwiększa to w skali globalnej emisję i rabunkowe wykorzystanie surowców, obniżając jednocześnie konkurencyjność europejskiej gospodarki.