Opłaty abonamentowe

 

Zgodnie z §2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (zwanego dalej rozporządzeniem taryfowym), stawka opłaty abonamentowej to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy. Odbiorca usług jest obowiązany zapłacić ją przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek VAT.

 

Elementami stanowiącymi podstawę kalkulacji stawki opłaty abonamentowej są koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego oraz koszty rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Rozporządzenie nie przesądza o tym, jakie koszty należy zaliczyć do wskazanych wyżej kategorii, definiując jedynie w §2 pkt 12, iż gotowość do świadczenia usług to koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, stanowiące nie więcej niż 15% całości tych kosztów, podzielonych zgodnie z przyjętym współczynnikiem alokacji na taryfowe grupy odbiorców oraz liczbę odbiorców w danej grupie taryfowej.

W praktyce przyjęło się w kosztach odczytu uwzględniać koszt pracy inkasentów, wyposażenia ich w stosowne urządzenia oraz koszty dojazdu do nieruchomości odbiorców usług, w rozliczeniach koszty pracowników księgowości dokonujących rozliczeń i wystawiających faktury, koszty zakupu i funkcjonowania oprogramowania służącego do tego celu, wreszcie koszty biurowe i pocztowe związane z fakturami i ich dostarczeniem odbiorcom usług.

Należy zwrócić uwagę na kilka elementów. Po pierwsze, winny być to jedynie koszty utrzymania w gotowości urządzeń w rozumieniu definicji zawartych w art. 2 pkt 14 i 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie zaś utrzymania w gotowości wszelkich środków trwałych przedsiębiorstwa. Nie oznacza to, że koszty np. samochodu pogotowia technicznego nie mogą zostać wzięte pod uwagę, bowiem samochód choć sam w sobie nie jest urządzeniem wodociągowym czy kanalizacyjnym, służy do utrzymania takich urządzeń w gotowości. Natomiast w opłacie abonamentowej nie należy uwzględniać np. kosztów polityki wodomierzowej, bowiem wodomierze nie są urządzeniami wodociągowymi w świetle normy art. 2 ustawy.

Po drugie w stawce opłaty abonamentowej uwzględnić można nie więcej niż 15% całości kosztów gotowości. Oznacza to, iż przedsiębiorstwo ma prawo wyboru, jaka część wskazanych kosztów trafi do opłaty abonamentowej, a jaka zostanie uwzględniona w cenie. Zgodnie z §13 ust. 6 rozporządzenia, włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejsza odpowiednio o tę część koszty eksploatacji i utrzymania tych urządzeń przy kalkulowaniu cen za wodę lub ścieki. Co ciekawe, rozporządzenie nie zawiera analogicznej zasady w stosunku do kosztów odczytu i rozliczenia.

Po trzecie wreszcie, choć zawarta w rozporządzeniu definicja pojęcia „gotowość” odnosi się nie tylko do kosztów utrzymania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, ale również do kosztów ich eksploatacji, to z racji słownikowego znaczenia samego słowa „gotowość” (definiowanego jako „stan pogotowia” albo „stan należytego przygotowania do czegoś”), słusznie przyjęło się w praktyce, iż do kosztów gotowości zalicza się jedynie te, które są ponoszone bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo w ogóle świadczy usługi. Do tej kategorii kosztów zalicza się amortyzację urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, podatek od nieruchomości, koszty pracy osób odpowiedzialnych za utrzymanie urządzeń we właściwym stanie technicznych, koszty stałe energii elektrycznej itp.

 

Po zdefiniowaniu pojęcia „stawka opłaty abonamentowej” i wskazaniu kategorii kosztów, w oparciu o które jest ona kalkulowana, trzeba postawić pytanie o samą obligatoryjność wyodrębnienia abonamentu w taryfie.

Analizując treść §14 rozporządzenia taryfowego, należy dojść do wniosku, iż w aktualnym stanie prawnym formalnie dopuszczalne jest zatwierdzenie taryfy, w której nie wyodrębniono opłaty abonamentowej, bowiem zgodnie z przywołaną normą, to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając w zależności od struktury taryfy albo taryfę jednoczłonową zawierającą cenę odniesioną do 1 m³ dostarczanej wody lub 1 m³ odprowadzanych ścieków bez stawki opłaty abonamentowej albo taryfę wieloczłonową, zawierającą ceny i stawki opłat.

Wybór struktury taryfy nie jest jednak zupełnie dowolny dla przedsiębiorstwa, bowiem decyzja ta winna zostać podjęta na podstawie kryteriów, o których mowa w §13 ust. 2 rozporządzenia, a zatem z uwzględnieniem faktu, iż taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku; motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; eliminację subsydiowania skrośnego; łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług.

Może się zatem okazać, iż choćby w imię respektowania zasady eliminowania finansowania skrośnego i istnienia ewidentnych różnic w kosztach świadczenia usług wymienionych w §13 ust. 3, na rzecz odbiorców zaliczonych do kategorii wcześniej wskazanych, wyodrębnienie, i to kilku stawek opłaty abonamentowej, będzie konieczne. Wojewoda Świętokrzyski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 1 lutego 2008 r. (NK.I-0911/20/08) wprost wskazał, iż:„stawka opłaty abonamentowej nie może być ustalona w jednakowej wysokości dla odbiorców usług, których nieruchomości wyposażone są w wodomierze i dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody”.

Bez wpływu na wskazany obowiązek pozostaje natomiast treść §5 rozporządzenia, który wskazuje, iż „taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają…” i wymienia dalej cenę oraz wszystkie rodzaje opłat. Samo literalne brzmienie tego przepisu przesądza bowiem o tym, iż najpierw (zgodnie z §14 rozporządzenia, w oparciu o kryteria wskazane w §13 ust. 2 i 3) przedsiębiorstwo określa rodzaj i strukturę taryfy, a dopiero ta decyzja determinuje kształt taryfy. Zatem sam §5 rozporządzenia nie stanowi podstawy prawnej, która nakazywałaby w każdym wypadku ujęcie w taryfie obok ceny również opłaty abonamentowej (czy też innych rodzajów opłat).

 

Oznacza to, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne winno uwzględnić w stawce opłaty abonamentowej: dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie wodomierza głównego albo w zakresie ścieków na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego – koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego oraz koszty rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Dla odbiorców usług będących osobami korzystającymi z lokalu w budynku wielolokalowym – koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego oraz koszty rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody – koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, oraz koszty rozliczenia należności za wodę lub ścieki.

 

Po pierwsze, w razie zamiaru uwzględnienia w opłacie abonamentowej kosztów związanych z odczytem i rozliczeniem wodomierza dodatkowego, służącego określeniu ilości wody bezpowrotnie zużytej (o którym mowa w art 27 ust. 6 ustawy),koszt ten winien zostać uwzględniony w stawce opłaty abonamentowej zawartej w taryfie dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Jest to konsekwencja faktu, iż wodomierz dodatkowy służy określeniu nie ilości dostarczonej do nieruchomości wody, lecz odprowadzonych z nieruchomości ścieków. Inna sprawa dotyczy tego, iż oszacowanie kosztów odczytu i rozliczenia wodomierzy dodatkowych jest niezwykle trudne. W tym miejscu należy zaś uznać za zupełnie nieuzasadnioną praktykę niektórych przedsiębiorstw, które w analizowanej sytuacji wymierzają odbiorcy usług opłatę abonamentową stanowiącą dwukrotność stawki płaconej przez odbiorcę posiadającego tylko wodomierz główny, albo stawkę, w której jednokrotnie liczony jest koszt gotowości, natomiast podwójnie koszt odczytu i rozliczenia.

Po drugie, należy mieć świadomość, iż w najbardziej typowej sytuacji, w której ilość ścieków odprowadzonych przez odbiorcę usług ustala się na podstawie wskazań wodomierza głównego jako równą ilości wody pobranej (art. 27 ust. 5 ustawy), koszty odczytu i rozliczenia wskazań wodomierza głównego tak naprawdę winny zostać podzielone i uwzględnione proporcjonalnie, zarówno w stawce opłaty abonamentowej w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jak i w stawce opłaty abonamentowej w taryfie dla zbiorowego odprowadzania ścieków. W takiej sytuacji nie wolno jednak zapomnieć, iż przedsiębiorstwo świadczyć będzie usługi również na rzecz takich odbiorców, którzy będą pobierali tylko wodę z sieci, nie odprowadzając ścieków do systemu przedsiębiorstwa, albo będą odprowadzali tylko ścieki do sieci kanalizacyjnej, korzystając w zakresie zaopatrzenia w wodę z ujęć własnych. Dla obu grup odbiorców winny zostać utworzone odrębne grupy taryfowe z przypisaną im stawką opłaty abonamentowej, uwzględniającą: w pierwszym wypadku pełen koszt odczytu wodomierza głównego, rozliczenia i gotowości, w drugim zaś (przynajmniej formalnie) jedynie koszt rozliczenia i gotowości, bez odczytu. Zgodnie z normą §16 ust. 6 rozporządzenia, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy wyłącznie usługę odprowadzania ścieków oraz nie ma urządzenia pomiarowego, ilość ścieków ustala się zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciętnych norm zużycia wody, a w przypadku braku odniesienia w tych normach – jako równą ilości ścieków określonej w umowie.

 

Słuszność zaprezentowanych wcześniej tez wskazujących na to, iż: każda grupa taryfowa (a tym samy każdy odbiorca, który nie może być przecież jednocześnie zaliczony do więcej niż jednej grupy) może mieć przypisaną tylko jedną stawkę opłaty abonamentowej oraz że w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców nie wolno wyodrębniać więcej niż jednej stawki opłaty abonamentowej, potwierdza pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 25 marca 2011 r. (II OSK 4/11), w którym NSA stwierdził, że: „Przepis §5 pkt 2 i 5 rozporządzenia stanowi, że taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezzwrotnie zużytej, w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym i w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody (pkt 2), stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w zależności za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnego zużycia wody, w rozliczeniach za ilość odprowadzanych ścieków ustaloną zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego oraz w rozliczeniach za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową (pkt 5). Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają jedną stawkę opłaty abonamentowej. Jeżeli więc taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierać mogą tylko jedną stawkę, to tym samym nie ma możliwości różnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach tej samej grupy taryfowych odbiorców”(por. wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1258/09).

 

Różnicowanie stawki opłaty abonamentowej wywołuje liczne wątpliwości. Rozporządzenie taryfowe wskazuje na podstawowe trzy rodzaje stawki (tj. dla odbiorców rozliczanych na podstawie wodomierza głównego/urządzenia pomiarowego, dla odbiorców rozliczanych w oparciu o przeciętne normy zużycia oraz dla odbiorców będących osobami korzystającymi z budynków wielolokalowych). Przepisy w tym zakresie wprost wskazują, które z elementów wymienionych w §13 ust. 3 rozporządzenia winny być brane pod uwagę przy kalkulacji stawki opłaty abonamentowej dla każdej z wymienionych grup odbiorców.

Ale na tym podziały się nie kończą. Skoro każdy z odbiorców winien mieć wymierzoną tylko jedną stawkę opłaty abonamentowej, zaś stawka ta to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych – w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy – to w efekcie przedsiębiorstwo stosujące różne okresy rozliczeniowe winno i ten fakt uwzględnić przy kalkulowaniu i ustalaniu stawki opłaty abonamentowej. Dla przykładu odbiorca rozliczany w oparciu o wskazania wodomierza głównego w jednomiesięcznym okresie rozliczeniowym będzie miał w stawce opłaty (uiszczanej co miesiąc) koszt odczytu i rozliczenia oraz koszt gotowości, natomiast odbiorca rozliczany w dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym będzie płacił w stawce (uiszczanej co dwa miesiące) koszt odczytu i rozliczenia oraz podwójny (w stosunku do odbiorcy rozliczanego w okresie jednomiesięcznym) koszt gotowości. To zaś powoduje, iż wskazani odbiorcy zostaną zaliczeni do odrębnych grup taryfowych.

Wreszcie najtrudniejsza sprawa, czyli różnicowanie opłat abonamentowych ze względu na różnice w kosztach gotowości urządzeń, jakie ponoszone są na rzecz odbiorców, w zależności od ich zapotrzebowania na usługi świadczone przez przedsiębiorstwo.

Niewątpliwie samo różnicowanie opłat z tego tytułu jest jak najbardziej dopuszczalne, natomiast powstaje pytanie, jakie kryterium winno stanowić podstawę podziału kosztów gotowości. Jest jasne, że przedsiębiorstwo nie ma możliwości ścisłego, precyzyjnego określenia kosztów świadczenia usług na rzecz każdego z odbiorców (co notabene prowadziłoby w skrajnych wypadkach do wyodrębniania setek grup odbiorców), ale musi posłużyć się pewnym założeniem, domniemaniem. W większości wypadków (jeżeli w ogóle koszty gotowości są różnicowane) kryterium tym są średnica wodomierza, nominalny przepływ wody przez przyłącze czy też (rzadziej) średnie miesięczne zużycie wody.

Sąd w cytowanym orzeczeniu nie dostrzegł, iż średnica wodomierza nie jest sama w sobie abstrakcyjnym kryterium podziału na grupy taryfowe, lecz sposobem proporcjonalnego podziału kosztów gotowości, wedle którego im większe zapotrzebowanie na wodę, wyrażające się zwiększoną średnicą wodomierza, tym większy koszt gotowości urządzeń przedsiębiorstwa do świadczenia usług na rzecz danego odbiorcy.

Nieco ostrożniej ocenił sprawę WSA w Gliwicach w wyroku z 7 października 2009 r. (I SA/Gl 637/09), w którym stwierdził, iż:„Podkreślenia wymaga tym samym, iż określenie stawki opłaty abonamentowej nie ma charakteru dowolnego. Stawka ta ujmować ma bowiem rozliczenie kosztów, o których mowa powyżej, nie może natomiast być uzależniona od innych kryteriów bądź parametrów. Zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. taryfą (rozdział 4) stawki opłaty abonamentowej uzależnione natomiast zostały od średnicy wodomierza, co narusza §5 pkt 2 w związku z §13 ust. 3-6 rozporządzenia. Kryterium takie nie jest bowiem przewidziane w rozporządzeniu, o którym mowa. Nawet zresztą gdyby uznać je za element kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych, naruszenie przepisów byłoby równie oczywiste, treść §13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia wskazuje bowiem na to, że dopiero ustalenie wszystkich kosztów, o których tam mowa, może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Ustalenie tej stawki jedynie w oparciu o koszty zakupu bądź utrzymania urządzeń, który wzrasta wraz z jego wielkością pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi przepisami §13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia”.

Sąd zatem stwierdził, iż co prawda nie można ustalić stawki opłaty abonamentowej tylko w oparciu o średnicę wodomierza (i z tym należy się zgodzić, bowiem stawka winna obejmować także koszty odczytu i rozliczenia), jednakże wskazał, iż nie odrzuca takiej możliwości, że kryterium to odnosi się tylko do podziału kosztów gotowości. Sugeruje to zaś, że w takiej sytuacji, tj. ujęcia w opłacie wszystkich kosztów wskazanych w §13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia taryfowego (czyli odczytu, rozliczenia i gotowości) oraz użycia kryterium średnicy wodomierza tylko jako służącego podziałowi kosztów gotowości, być może sąd zaakceptowałby takie działanie.

W każdym razie kontrowersje pozostają i sprawa wymaga doprecyzowania w przepisach, szczególnie iż należy pamiętać, że brak zróżnicowania kosztów gotowości powoduje, iż każdy odbiorca, bez względu na faktyczne zapotrzebowanie oraz pobór wody, a także rzeczywistą ilość odprowadzanych ścieków, płaci jednakową należność za gotowość urządzeń. A to jest trudne do pogodzenia z zasadą niefinansowania skrośnego.

 

Pomimo wszystkich zasygnalizowanych problemów praktycznych i formalnych, rola opłat abonamentowych, które zgodnie z §13 ust. 5 rozporządzenia winny być regulowane niezależnie od tego, czy odbiorca usług pobierał wodę lub odprowadzał ścieki w okresie rozliczeniowym, będzie rosła, bowiem w kosztach funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych rośnie też udział kosztów stałych niezależnych od ilości świadczonych usług.

Instytucja opłaty abonamentowej wymaga bez wątpienia wielu zmian legislacyjnych na poziomie rozporządzenia taryfowego. Najtrudniejsza jednak (ze względów politycznych i społecznych) może się okazać decyzja o zniesieniu procentowego progu uwzględnianych w opłacie abonamentowej kosztów utrzymania urządzeń w gotowości, ta bowiem decyzja może zmienić kształt całej polityki taryfowej przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

 

radca prawny, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy