Wpis do rejestru działalności regulowanej

Formuła ta jest dla zainteresowanego przedsiębiorcy o tyle korzystniejsza, że nie wymaga wszczynania i przeprowadzania postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej, zaś stwierdzenie spełnienia wymagań związanych z prowadzeniem działalności opiera się na oświadczeniu przedsiębiorcy, nie jest więc badane przy okazji oceny złożonego wniosku i dookreślane w decyzji. Wymagania ustalane są w sposób generalny ustawą i aktem do niej wykonawczym. Muszą być one, oczywiście, przestrzegane w trakcie wykonywania działalności i powinno to być kontrolowane, wraz z wyciąganiem ewentualnych konsekwencji – w przypadku stwierdzenia ich naruszania. Przepisy o rejestrze, wprowadzone ustawą nowelizującą, weszły w życie 1 stycznia 2012 r. Tradycyjnie dla tej ustawy skonstruowane zostały w sposób budzący wiele wątpliwości, warte są więc bliższej analizy.

 

Na początku należałoby wyraźnie wskazać, iż wykreślenie dotychczasowego art. 7 pkt. 1 ust. 1 ustawy u.c.p.g. oznacza, że od początku tego roku podmiot (przedsiębiorca) zamierzający prowadzić (podjąć) działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie musi już posiadać wymaganego wcześniej zezwolenia wójta. Powinien natomiast uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej (prowadzonego przez wójta). A zatem gminy powinny być przygotowane do prowadzenia takiego rejestru już od początku 2012 r. Natomiast nie do końca jasna jest sytuacja prawna przedsiębiorców już posiadających zezwolenie (patrz „Przegląd Komunalny” 1/2012). Chcąc nadal prowadzić swoją działalność, podmioty te powinny jednak w ciągu tego roku taki wpis uzyskać. Na podstawie dotychczasowych przepisów posiadanie zezwolenia bezpośrednio pozwalało na podjęcie określanej w nim działalności, czyli zawieranie umów z właścicielami nieruchomości i odbieranie od nich odpadów. Natomiast uzyskanie wpisu do rejestru tego rodzaju skutki rodzi tylko w przypadku prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. system umowny odbierania odpadów), o ile rada gminy nie skorzysta z wynikającego z art. 6c ust. 2 uprawnienia do likwidacji tego systemu i wprowadzenia na obszarze całej gminy nowego systemu organizacyjnego odbierania odpadów (tzw. system gminny, z mocy ustawy obowiązujący w stosunku do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy). W tym podstawowym systemie przedsiębiorca uzyskuje prawo prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów na podstawie umowy zawartej z wójtem, po wygraniu przetargu na odbiór odpadów.

 

Skoro więc wpis do rejestru nie daje faktycznie prawa do prowadzenia danej działalności, pojawia się pytanie, w którym momencie przedsiębiorca powinien taki wpis uzyskać – przed przystąpieniem do przetargu czy też dopiero po jego wygraniu? Ustawodawca wyraźnie tego nie rozstrzygnął, jednak należałoby przyjąć, że skoro posiadanie wpisu jest niezbędne dla podjęcia działalności w zgodzie z prawem, to przedsiębiorca powinien być już w rejestrze w momencie podejmowania działalności, to znaczy po wygraniu przetargu, a przed zawarciem umowy (a nie w chwili przystępowania do przetargu). Inaczej mówiąc, posiadanie wpisu do rejestru nie powinno być traktowane jako warunek niezbędny przystąpienia do przetargu, a jedynie jako wymóg zawarcia umowy. Kwestia ta będzie jednak istotna dopiero po wdrożeniu systemów gminnych, czyli w zdecydowanej większości gmin po 1 lipca 2013 r., chociaż ewentualne przetargi będą przeprowadzane prawdopodobnie w pierwszej połowie przyszłego roku. W konsekwencji w bieżącym roku obowiązek uzyskania wpisu praktycznie będzie dotyczył tylko przedsiębiorców, którzy zamierzają podjąć tę działalność na nowo, ewentualnie znajdujących się w sytuacji, w której posiadane przez nich zezwolenie utraciło ważność z końcem 2011 r.

 

Nowy art. 9b ust. 1 ustawy u.c.p.g. wyraźnie stwierdza, że „działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej”, tym samym odsyłając do wskazanej ustawy (DzU z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm. – ustawa s.d.g.). Na początek należałoby więc rozważyć wzajemny stosunek przepisów obu ustaw. Ustawa s.d.g. w art. 64 zakłada, że w sytuacji, w której przepis odrębnej ustawy stanowi, iż dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną (w rozumieniu ustawy s.d.g.), przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Równocześnie ustawa s.d.g. reguluje podstawowe zasady uzyskiwania wpisu i dokonywania wykreślenia z rejestru, zaś art. 74 zakłada, że w sprawach nieuregulowanych w art. 64-73 stosuje się przepisy ustaw określających wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Jest to istotne zastrzeżenie, podkreślające, że regulacje prawne dotyczące działalności regulowanej mają podwójny charakter. Obejmują one bowiem przepisy ogólne, zawarte w ustawie s.d.g., oraz normy szczegółowe, wynikające z ustawy odrębnej, nadającej danemu rodzajowi działalności charakter działalności regulowanej (tu przepisy ustawy u.c.p.g.). Wobec powyższego, przepisy ogólne powinny być stosowane z uzupełnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych. Te ostatnie nie mogą zmieniać ani wyłączać przepisów ogólnych. Innymi słowy, należałoby uznać, że w kwestiach regulowanych przepisami ogólnymi należy stosować właśnie te przepisy, zaś przepisy szczególne – tylko w pozostałych zagadnieniach. Sprawa jest o tyle istotna, że postanowienia ustawy u.c.p.g. trudno uznać za w pełni zgodne z tymi założeniami, bowiem ich treść powoduje tu szereg wątpliwości (zwłaszcza w kwestiach związanych z wykreśleniem wpisu z rejestru).

 

Znamiona działalności regulowanej ma – w rozumieniu art. 9b ust. 1 ustawy u.c.p.g. – działalność polegająca na odbieraniu wszelkich odpadów mających charakter odpadów komunalnych od wszystkich właścicieli nieruchomości. Stwierdzenie, że działalność ma dotyczyć „odpadów mających charakter odpadów komunalnych” oznacza, iż dla interpretacji użytego w przepisie pojęcia „odpady komunalne” należałoby użyć definicji odpadów komunalnych (art. 3 ust. 3 pkt 4 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243,z późn. zm.), a nie tzw. kodu odpadów, w szczególności wówczas ograniczając odpady komunalne do odpadów z grupy 20 (wg katalogu odpadów – Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów – DzU nr 112, poz. 1206). Oznaczałoby to przede wszystkim, że mające charakter, w rozumieniu definicji, odpadów komunalnych selektywnie gromadzone odpady opakowaniowe (klasyfikowane w grupie 1501) należałoby także traktować właśnie jak odpady komunalne, w konsekwencji więc wpis do rejestru objąłby i tę grupę odpadów. „Odbieranie odpadów komunalnych”, niedefiniowane w przepisach ustawy u.c.p.g., jest – w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach – działalnością mającą charakter „gospodarowania odpadami” (art. 3 ust. 3 pkt 1), przede wszystkim w postaci „transportu odpadów”, ewentualnie także ich „zbierania”. Wydaje się natomiast, że pojęcie „odbieranie odpadów” nie obejmuje swoją treścią już innych form gospodarowania odpadami, w szczególności po obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. zmianie ustawy o odpadach, mieszczących się w terminie „przetwarzanie odpadów”. Podkreślić należy, że uzyskanie wpisu do rejestru w trybie ustaw u.c.p.g. i s.d.g. nie jest uzyskaniem zgody na prowadzenie gospodarowania odpadami, wymaganej przez ustawę o odpadach (mającej obecnie postać zezwolenia bądź wpisu do rejestru, prowadzonego na podstawie tejże ustawy przez starostę), podobnie jak nie miało charakteru takiej zgody dotychczasowe zezwolenie. Dla prowadzenia działalności przedsiębiorca musi spełnić i ten warunek.

 

Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza art. 64 ust. 1 ustawy s.d.g. (przedsiębiorca może wykonywać taką działalność po uzyskaniu wpisu w rejestrze). Podobne zastrzeżenie, chociaż sformułowane w sposób nieco bardziej zawikłany, zawiera art. 9c ust. 1 ustawy u.c.p.g. (wpis ma uzyskać przedsiębiorca odbierający, który zamierza odbierać odpady). Wyżej wskazano także, że momentem, w którym przedsiębiorca ten wpis już powinien mieć, jest chwila rozpoczynania działalności, a więc także po spełnieniu innych wymaganych prawem warunków.

Obowiązkiem uzyskania wpisu do rejestru obciążony jest „przedsiębiorca” zamierzający prowadzić działalność regulowaną, co oznacza, że od strony podmiotowej obciąża on taką właśnie kategorię podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy s.d.g., „przedsiębiorcą” w rozumieniu tejże ustawy jest osoba fizyczna i prawna oraz jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Definicja będzie miała zastosowanie także na gruncie ustawy u.c.p.g., ponieważ pojęcie to nie zostało w tej ustawie zdefiniowane odrębnie, poza dookreśleniem, że obowiązek dotyczy przedsiębiorców zajmujących się wskazanym rodzajem działalności. W konsekwencji „przedsiębiorcą”, który powinien uzyskać wpis, jest też spółka prawa handlowego z udziałem gminy, nie mają natomiast takiego charakteru jednostki i zakłady budżetowe ani gospodarstwa pomocnicze. Wobec powyższego, te jednostki nie muszą uzyskiwać wpisu do rejestru. Jednak od razu należy zaznaczyć, że według przepisów gminna jednostka organizacyjna, która prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, musi spełniać takie same wymagania, jakie są adresowane do przedsiębiorców (art. 15 ustawy nowelizującej), zaś prowadzenie działalności przez jednostkę niespełniającą takich wymagań grozi nałożeniem kar (art. 9k i 9y ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g.).

Zasady dokonywania wpisu do rejestru i wykreślania dokonanego wpisu zostaną przedstawione w następnym miesiącu.

 

prof. dr hab. Marek Górski

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Śródtytuły od redakcji