Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. DzU z 2012 r. poz. 647 – u.p.z.p.) jednoznacznie określają kompetencje gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na swoim terenie. A zatem mogłoby się wydawać, że całkowicie zabezpieczają one przestrzeń gminy przed obcą ingerencją i nie są one niczym zagrożone.

Regulacje prawne, poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), sporządzane z poszanowaniem zasad i kierunków wyznaczonych przez studium, i decyzje o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, leżące w kompetencjach gminy, miały stanowić jedną z podstaw samorządności gminy. Obecnie nie gwarantują one jednak pełnej niezależności gminy w zakresie lokalizowania inwestycji na jej terenie. Dotyczy to także inwestycji, które nie mają aprobaty zarówno samej gminy, jak i jej mieszkańców. Bowiem w stosunku do niektórych przedsięwzięć wprowadzane są prawne ograniczenia kompetencji gminy w zakresie swobodnego dysponowania przestrzenią i sporządzania planów miejscowych.
Bez zakazów
Przykładem jest lokalizacja masztów telekomunikacyjnych, która aktualnie może przebiegać bez akceptacji samorządu i wbrew woli mieszkańców. Sytuacja ta wynika z przepisów Ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DzU z 2010 r. nr 106, poz. 675, ze zm.), określającej m.in. zasady działalności (w zakresie telekomunikacji) jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz podmiotów wykonujących zadania w obszarze użyteczności publicznej, lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnej i regionalnych sieci szerokopasmowych oraz dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie z nimi, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów Ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.).
Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w m.p.z.p., dopuszcza się jej lokalizowanie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza to ustanowionych w nim zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie stoi w sprzeczności z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Także obszar przewidywany pod zabudowę jednorodzinną nie stoi na przeszkodzie umiejscawianiu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. Takiej decyzji nie wymaga natomiast budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych, dotyczących takiej infrastruktury. Uchwała rady gminy, która nie uwzględnia tych zasad, może zostać zaskarżona (tylko w zakresie telekomunikacji) przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego oraz prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu uważane są kanalizacja kablowa i linia kablowa podziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DzU nr 213, poz. 1397).
Regionalna sieć szerokopasmowa
Przepisów u.p.z.p. nie stosuje się także w sprawach dotyczących lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Sieć ta realizowana jest przez jednostki samorządu terytorialnego, porozumienie, związek lub stowarzyszenie takich jednostek, porozumienie komunalne, fundację, której fundatorem jest samorząd, spółkę kapitałową lub spółdzielnię z udziałem gminy, właściciela koncesji (w rozumieniu Ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi – DzU nr 19, poz. 101, ze zm.) albo przez partnera prywatnego, w myśl przepisów Ustawy z 19 grudnia 2002 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100, ze zm.), w ramach programów operacyjnych. Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych, będących inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, określają, że sieć taką lokalizuje się w drodze odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji. Decyzję taką wydaje – na wniosek inwestora – wojewoda. Do postępowania w sprawach o ustalenie lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej stosuje się przepisy Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.). Wydania takiej decyzji nie wymagają roboty budowlane, które polegają na rozbudowie lub przebudowie sieci, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmiany formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzji nie trzeba posiadać również w odniesieniu do robót niewymagających pozwolenia na budowę.
Źródło konfliktów
Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zostały wprowadzone wyłącznie po to, aby rozwój telekomunikacji nie napotkał żadnych dodatkowych barier. Stanowi to jednak poważne ograniczenie samorządności oraz jest źródłem wielu konfliktów z mieszkańcami. Dotyczą one głównie lokalizacji masztów telekomunikacyjnych w pobliżu lub na dachach szkół i placówek zdrowia. Na ogół lokalna społeczność jest zgodna, że tego rodzaju inwestycje powinny być usytuowane jak najdalej od obszarów zamieszkanych. Założenie, że operatorom zależy wyłącznie na lokalizacjach optymalnych pod względem niezbędnej infrastruktury i zasięgu, nie jest do końca przekonywające. Odgrywać tutaj mogą bowiem rolę także nie tyle względy merytoryczne, ile ekonomiczne, dotyczące kosztów określonych lokalizacji. Stwarza to także niebezpieczny precedens – jeżeli ograniczenie kompetencji samorządów jest możliwe w przypadku lokalizacji masztów telekomunikacyjnych na terenach gmin, to może być także możliwe w wielu innych przypadkach, o ile tylko określone lobby poprzez swoje wpływy i działania wspierające doprowadzi do powstania i uchwalenia przez polityków odpowiedniej ustawy.
dr hab. Beata Raszka
prof. Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu
dr hab. Krzysztof Kasprzak, prof. Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu
Śródtytuły od redakcji