Od projektu do efektu
Środki finansowe z budżetu Unii na realizację przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska w obecnej perspektywie finansowej właściwie już zostały rozdysponowane. Zanim rozpocznie się kolejny okres programowania, warto zaprezentować dobre praktyki w pozyskiwaniu pieniędzy na inwestycje prośrodowiskowe.
Pierwszy w historii Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko konkurs w ramach działania 10.2 „Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji” ogłoszono w IV kwartale 2009 r. Jednym z beneficjentów środków z tego działania jest przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się zarówno obrotem, jak i dystrybucją gazu ziemnego na terenie całej Polski. Firma od kilkunastu lat konsekwentnie rozwija własną, niezależną sieć dystrybucji, umożliwiając w ten sposób korzystanie lokalnym społecznościom z ekologicznego nośnika energii, jakim jest paliwo gazowe, oraz przyczyniając się do wymazywania tzw. białych plam na gazowej mapie Polski. Specyfika i zakres prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej miały niewątpliwe duży wpływ na zdefiniowanie zakresu projektu na etapie aplikacyjnym, a także determinowały konieczność dostosowania się beneficjenta do założeń programowych powstałych (na etapie rozliczania) z myślą o beneficjentach jedynie dystrybuujących gaz.
W styczniu 2010 r. przedsiębiorstwo złożyło dokumentację aplikacyjną. W ramach pierwszej rundy aplikacyjnej pozytywnie ocenę merytoryczną I stopnia przeszło 17 projektów, w tym sześć spółek niezależnych. Z kolei pozytywną ocenę merytoryczną II stopnia otrzymało osiem projektów, w tym jedna spółka niezależna. Łącznie w ramach pierwszego konkursu podpisano osiem umów o dofinansowanie (dane pochodzą z komunikatu Instytutu Nafty i Gazu).
Kamień milowy
Dla podmiotu, który po raz pierwszy ubiega się o dofinansowanie, moment podpisania umowy o dofinansowanie wydaje się kamieniem milowym inwestycji, rekompensującym czasochłonny i trudny proces oceny projektu. Jednak z perspektywy czasu zdecydowanie najtrudniejszym etapem z punktu widzenia beneficjenta okazuje się faza rozliczania. – Rozliczanie projektu, polegające jedynie na przygotowaniu wniosków o płatność przekłada się na duże prawdopodobieństwo powstania nieprawidłowości lub uchybienia, których najczęstszą konsekwencją jest nałożenie korekty finansowej (w obliczu wypowiedzenia umowy wydawać by się mogło, że najłagodniejszą) – stwierdził Tomasz J. Hoffmann, prezes Zarządu PNO. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia zapisów art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności wskazujące, iż: „Nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego”. Nieprawidłowość występuje również w przypadku naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego.
Koszty osobowe
Instytut Nafty i Gazu zaakceptował budżet projektu, w ramach którego zostały zidentyfikowane planowane wydatki, z uwzględnieniem m.in.: kosztów usług i robót budowlanych, zarządzania (koszty osobowe) oraz promocji. Zachowanie płynności finansowej w zakresie wypłat kolejnych transz dotacji wymusza uwzględnienie trudności w rozliczaniu kosztów osobowych. Taki stan rzeczy może być spowodowany m.in. elementami składowymi kosztów osobowych, które beneficjent założył we wnioskach o płatność oraz ograniczonym zaufaniem instytucji zarządzających w zakresie konieczności powiązania z projektem, ale i też wysokości ich ponoszenia. Na gruncie tych czynników mnożą się problemy z udokumentowaniem kwalifikowalności poniesionych przez beneficjenta wydatków. Bardzo często są to koszty osobowe stałego personelu spółki, bez udziału których (np. księgowość, inżynierowie, marketing) projekt nie mógłby być wdrażany lub efektywnie zarządzany. Wytyczne programowe przewidują szereg elementów składowych kosztów osobowych, które po spełnieniu określonych wymogów mogą zostać współfinansowane. Beneficjenci bardzo często nie wykorzystują pełnego wachlarza tych wydatków, skupiając się jedynie na kosztach wynagrodzenia zasadniczego brutto. Angażowanie w realizację projektu personelu spółki wydaje się być rozwiązaniem zasadnym z wielu powodów. Bez względu na to, czy jest to zaangażowanie w prace administracyjno-zarządcze czy też dotyczące samego projektu, wymagana jest szczegółowa dokumentacja w zakresie faktycznego poniesienia wydatków.
Rozliczając koszty osobowe, musimy być przygotowani na to, że dotychczasowe dokumenty księgowe i kadrowe mogą okazać się niewystarczające i będą podlegały uzupełnieniom. Celem instytucji zarządzających jest m.in. kontrola i zapewnienie efektywności oraz zasadności ponoszonych wydatków, w tym kosztów osobowych. Dopóki podmioty te będą wykazywały ograniczone zaufanie bądź wręcz niechęć do przedstawianych przez beneficjentów dokumentów dotyczących kosztów osobowych, dopóty ich rozliczanie będzie opóźniało wypłatę środków unijnych. Mimo że w ramach działania 10.2 POIiŚ obowiązują te same jak dla innych działań wytyczne programowe w zakresie kwalifikowania wydatków, z uzyskanych informacji wynika, iż beneficjent był jedynym z pierwszej rundy aplikacyjnej, który założył i ma możliwość rozliczenia kosztów wynagrodzeń swoich pracowników. Realizacja inwestycji poprawi świadomość ekologiczną społeczeństwa i zapewnieni bezpieczeństwo energetyczne.
Procedura zamówień
W toku współpracy obszarem zwiększonej czujności oraz bieżącej analizy jest procedura dokonywania zamówień. Na tym gruncie spółka jest również wyjątkowym beneficjentem, gdyż przedmiotowo i podmiotowo zwolniona jest ze stosowania ustawy Prawo zamówień Publicznych. Dla podmiotów niepodlegających pod ten akt prawny pozostają raczej ogólne drogowskazy Kodeksu Cywilnego, zawarte w art. 701-705. W związku z tym, to właśnie wytyczne programowe determinują zasady, jakimi beneficjent powinien kierować się, udzielając zamówienia. Bardzo często też nakładają na niego dodatkowe, bardziej rygorystyczne obowiązki. Niestety, wytyczne programowe nigdzie nie uszczegóławiają koronnych zasad konkurencyjności w zakresie dokonywania zamówień, co na gruncie postępowania „przetargowego” rodzi szeroki obszar niejednoznacznych interpretacji, niejasności, nadużyć czy też niedomówień. Brak jasno sprecyzowanych wytycznych w odniesieniu do np. przejrzystego opisu przedmiotu zamówienia powoduje wysokie ryzyko, iż w ocenie kontrolerów doszło do naruszeń istoty konkurencyjności. Ma to duże znaczenie w odniesieniu do definiowania przedmiotu zamówienia podmiotów, które są zobligowane do stosowania z góry określonych standardów w ramach grupy kapitałowej. Wytyczne te odnoszą się zarówno do określenia minimalnych pułapów akceptowalności wiarygodności dostawców, jak i do progów w zakresie bezpieczeństwa przesyłu gazu. Dla przedsiębiorców zachowanie dbałości o efektywne wydawanie pieniędzy pozwala uzyskać realne wieloletnie korzyści finansowo-społeczne, wykraczające poza okres trwałości, wynikający z art. 57 rozporządzenia 1083/2006. Mimo że dokonywanie zamówień wpisane jest w scenariusz funkcjonowania każdego podmiotu gospodarczego, to jednak w ramach tego obszaru dochodzi do największej ilości uchybień i naruszeń w ramach przeprowadzanych kontroli unijnych.
Partnerstwo na każdym etapie
Czasem wydaje się, że opracowanie przedmiotu zamówienia oraz kryteriów wyboru ofert to balansowanie pomiędzy interesem biznesowym spółki, a groźbą nałożenia korekty finansowej. Ocena wiarygodności poszczególnych oferentów jest cennym narzędziem (ale przede wszystkim prawem zamawiającego) do wyłonienia rzetelnego, terminowego i godnego zaufania partnera biznesowego. Wybór doświadczonego i profesjonalnego wykonawcy minimalizuje też dodatkowe obciążenia finansowe na etapie operacyjnym, wynikające z wad budowlanych, usterek czy niskiej jakości materiałów. Zarządzanie projektem unijnym nie polega jedynie na zapewnieniu zgodności realizowanego projektu z zapisami dokumentacji aplikacyjnej, ale przede wszystkim wymaga zachowania biznesowego uzasadnienia wdrożenia projektu, w tym zrównoważania faktycznych nakładów odnośnie potencjalnych zysków. To właśnie wykazana rentowność projektu, a nie sam fakt otrzymania grantu decyduje o realizacji przedsięwzięcia. Wybór nieodpowiedniego partnera biznesowego może tę niezależność zniweczyć. Zdefiniowanie kryteriów dopuszczających oferentów to zatem jeden z newralgicznych elementów postępowania. Orzecznictwo w zakresie interpretacji zapisów nie jest ze sobą spójne, a czasem nawet okazuje się sprzeczne w obrębie jednej instytucji. Niejednolitość podejścia, brak oficjalnej wykładni, wielość źródeł interpretacji przepisów, możliwa wielokrotność kontrolowania tych samych dokumentów przez różne instytucje, może prowadzić do trudności jednoznacznego stwierdzenia nieprawidłowości przez instytucję wdrażającą. Może to przyczynić się też do trudności po stronie beneficjenta w prawidłowym przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania.
Beneficjent w okresie 14 miesięcy złożył siedem wniosków o płatność pośrednią na łączną kwotę dotacji ponad 11 mln zł. W tym czasie instytucja wdrażająca zaakceptowała i zatwierdziła do wypłaty sześć z nich. Spółka od momentu podpisania umowy o dofinansowanie (lipiec 2011 r.) została poddana czterem kontrolom dokumentacji postępowania przetargowego. W trybie złożonych odwołań od nałożonej korekty finansowej firma odzyskała ponad połowę zakwestionowanej sumy. Przeprowadzona kontrola na miejscu realizacji projektu nie wykryła żadnych nieprawidłowości. Spółka odbyła dwa spotkania z przedstawicielami Instytutu Nafty i Gazy w celu omówienia i zaopiniowania problematycznych obszarów tematycznych. Przedsiębiorstwo uzyskało akceptację usuniętych w wyniku zmiany wytycznych programowych.
Jolanta Kałuska, menedżer projektu, PNO Consultants
