Nowelizacja art. 402 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.), dokonana Ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zdaje się nie przystawać ani do nowej rzeczywistości odpadowej, związanej z ?rewolucją śmieciową?, ani do oczekiwań samorządów, będących członkami związków międzygminnych. Okazało się bowiem, że wskutek powyższej zmiany gminy zostały pozbawione istotnej części spodziewanych wpływów z opłat środowiskowych, które obecnie mają zasilać budżet związków międzygminnych. Biorąc pod uwagę liczne interpelacje w tym zakresie, Klub Parlamentarny SLD zaproponował przywrócenie poprzedniego brzmienia art. 402 P.o.ś. Poprosiliśmy o komentarz w tej sprawie.

Daniel Tylak, członek Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Związków Komunalnych Gmin

Z doniesień medialnych wiadomo, iż z inicjatywy poselskiej najprawdopodobniej dojdzie do powtórnej zmiany art. 402 ust. 6 P.o.ś. Ten niefortunny zapis został wprowadzony do ustawy z mojej inicjatywy, jednak bez uprzedniej analizy formalnoprawnej, już w trakcie procedury legislacyjnej. Teraz będzie zatem okazja, by w ramach prac Podkomisji stałej ds. monitorowania gospodarki odpadami poddać głębszej analizie ten problem i poprawić przepis, który pojawił się w P.o.ś. po 23 stycznia 2013 r.

Obawiam się jednak zbyt szybkiego tempa prac legislacyjnych, zmierzających do przywrócenia poprzedniego brzmienia art. 402. Zapis ten nie przystaje bowiem do aktualnej sytuacji w gospodarce odpadami, jaką przyszło nam kształtować po zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tej sprawie całkowicie zgadzam się ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska (opublikowanym 31 maja br.): ?Należy rozważyć, czy zamiast pełnego powrotu do brzmienia tego przepisu sprzed jego nowelizacji nie lepsza byłaby taka modyfikacja, która pozwoli, aby wpływy te mogły być dochodem związku międzygminnego. (?) Środki pochodzące z opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów nie powinny być jedynie rekompensatą za zlokalizowanie składowiska na terenie danej gminy, ale powinny stymulować rozwój selektywnego zbierania i innych metod przetwarzania odpadów, aby maksymalnie ograniczyć składowanie odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami?. Dla potwierdzenia tego stanowiska przytoczę kilka tez, które na przykładzie Związku Komunalnego Gmin ?Czyste Miasto, Czysta Gmina? pomogą parlamentarzystom ocenić ten problem przed debatą na forum Sejmu lub Senatu.

Nasz Związek działa od kilkunastu lat i aktualnie skupia 22 samorządy. Do 2006 r. na terenie Związku eksploatowano 15 różnej wielkości składowisk odpadów komunalnych, a opłata środowiskowa za deponowanie na nich odpadów była w tym czasie na poziomie ok. 15 zł za tonę odpadów. Do gmin, na terenie których eksploatowano składowiska, w wyniku redystrybucji opłaty środowiskowej wracała rocznie kwota rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych, w zależności od ilości deponowanych odpadów ? pod warunkiem, że składowisko posiadało wagę. Środki te wpływały do gminnych funduszy ochrony środowiska i mogły być wydatkowane wyłącznie na cele związane z gospodarką odpadami, np. na rozwój selektywnej zbiórki, zakup pojemników lub edukację ekologiczną.

Natomiast obecnie jedynym miejscem zagospodarowania odpadów komunalnych dla tych 22 gmin jest Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych ?Orli Staw? z technologią mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowany na terenie gminy Ceków Kolonia. Opłata środowiskowa za składowanie tony odpadów komunalnych kształtuje się teraz na poziomie ponad 115 zł. Nawet przy uwzględnieniu wysokiego stopnia przetworzenia na składowisko trafia ok. 45% odpadów przyjmowanych do Zakładu. W ubiegłym roku Związek odprowadził do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego ok. 1,5 mln zł za składowanie odpadów. W wyniku redystrybucji opłaty środowiskowej połowa tej kwoty wróciła do budżetu gminy Ceków Kolonia, a 10% zasiliło kasę powiatu kaliskiego. Ponieważ nie ma już gminnych funduszy ochrony środowiska, brakuje bezpośredniego nadzoru radnych nad celowością wydatkowania tych środków.

Ponadto do budżetu ww. gminy wpływa rocznie ok. 600 tys. zł z tytułu podatku od nieruchomości oraz odpowiedni odpis z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych ? czyli od 68 osób z terenu gminy, zatrudnionych w ?Orlim Stawie?. W sumie w skali roku do budżetu gminy i powiatu trafia rocznie ok. 2 mln zł (w przypadku gminy stanowi to ok. 15% jej budżetu). Jednocześnie warto nadmienić, że gmina ? jako gospodarz ? nie partycypowała w kosztach budowy Zakładu. Jednocześnie musimy mieć świadomość, że kwota opłaty środowiskowej za składowanie odpadów po 1 lipca br. w całości będzie pochodziła z powszechnej opłaty za gospodarowanie odpadami, wnoszonej przez mieszkańców miast i gmin, zgodnie z zasadą ?zanieczyszczający płaci?.

Jak widać z przytoczonego zestawienia faktów, rekompensatę, jaką kilkanaście lat temu otrzymywało 15 samorządów, dzisiaj dostaje jedna gmina i to w skali nieporównywalnie wyższej, mimo że uciążliwość instalacji jest znikoma i społecznie akceptowana.

Jeżeli więc państwu polskiemu zależy na tworzeniu regionalnych struktur ponadgminnych w formie związków komunalnych lub porozumień gmin w celu inicjowania budowy nowoczesnych instalacji do zagospodarowania odpadów oraz realizacji zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami, należy stworzyć warunki wspomagające finansowanie tych struktur, szczególnie w początkowej fazie organizacji.

W tej sprawie deklaruję gotowość bezpośredniego uczestnictwa w debacie na forum podkomisji parlamentarnych, aby nie tylko przekazać odczucia tej jednej gminy, która zabiega o swoje interesy, ale również zaprezentować oczekiwania tych 21 samorządów, które angażują się w budowę kompleksowego systemu gospodarowania odpadami w regionie. Jestem przekonany, że zdecydowana większość przedstawicieli gmin w zgromadzeniach związków komunalnych podziela to stanowisko.

 

Zbyszek Zaborowski, poseł na Sejm RP, reprezentant wnioskodawców z ramienia Klubu Parlamentarnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej

Nasz Klub Parlamentarny wystąpił z inicjatywą zmian w art. 402 P.o.ś., ponieważ zabiegały o to niektóre gminy. Kiedy w styczniu br. zaczął obowiązywać w tym zakresie nowy stan prawny, samorządy zorientowały się, że środki, które do tej pory stanowiły ich dochód, teraz staną się dochodem związków międzygminnych, co jeszcze bardziej skomplikuje ich dosyć trudną sytuację finansową. Trzeba bowiem mieć na względzie fakt, że gminy poniosły nakłady na instalacje, na systemy składowania i przetwarzania odpadów, więc zaproponowana przez nas poprawka art. 402 ma jedynie przywrócić stan prawny sprzed nowelizacji P.o.ś. To nie jest żadna rewolucja, tak było do tej pory ? 50% z opłat i kar za składowanie odpadów trafiało do gminy, a 10% do powiatu, na terenie którego leży gmina. Jeżeli składowisko jest zlokalizowane na obszarze kilku gmin czy powiatów, to powinien następować sprawiedliwy podział tych środków.

Skoro gminy do nas interpelują o takie rozwiązanie tej sytuacji, to wydaje mi się, że Sejm powinien się na to zgodzić. Oczywiście, można sobie wyobrazić, że te środki idą na rachunek związku międzygminnego, tak jak zapisano to w nowelizacji P.o.ś., i on wykorzystuje je na dalsze inwestycje, na rozwój systemu. Ale w moim odczuciu to gminy tworzące ten związek powinny decydować, jakie środki czy majątek chcą przekazać na rzecz związku. Przecież w Polsce mamy do czynienia z różnymi sytuacjami ? zdarza się, że związki międzygminne nie tylko nie są właścicielami składowiska, ale nawet nim nie zarządzają, więc z jakiej racji miałyby otrzymywać środki z tytułu kar i opłat za składowanie? Wydaje się zatem, że bardziej sprawiedliwy będzie zapis, gdy to gminy same będą mogły rozporządzać tymi pieniędzmi i decydować, na co je wydawać.

Stanowisko MŚ

Artykuł 402 ust. 6 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed 23 stycznia 2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie Ustawy z 14 grudnia 2013 r. o odpadach (DzU z 2013 r. poz. 21), stanowił, iż wpływy z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów stanowią w 50% dochód budżetu gminy, na obszarze której są składowane odpady. W skierowanym do Sejmu rządowym projekcie ustawy o odpadach (druk 456) nie było propozycji zmiany tego przepisu. W trakcie prac parlamentarnych została wprowadzona zmiana polegająca na dodaniu w przedmiotowym przepisie zdania drugiego: ?W przypadku, gdy gmina należy do związku międzygminnego, którego zadaniem statutowym jest gospodarka odpadami, wpływy należne gminie stanowią wyłączny dochód budżetu tego związku międzygminnego i są przeznaczone na jego cele statutowe?. Rząd był inicjatorem tych zmian. Powyższe rozwiązanie stanowiło przyjęcie propozycji zgłoszonej w toku prac Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o odpadach przez Związek Komunalny Gmin ?Czyste Miasto, Czysta Gmina?. Uzasadnieniem tej propozycji było wskazanie, iż rozwiązanie takie pozwoli skierować znaczący strumień środków finansowych do instytucji odpowiedzialnych za koordynowanie i zarządzanie kompleksową gospodarką odpadami w ramach regionu, co przełoży się na sprawniejsze funkcjonowanie nowego systemu, z korzyścią dla wszystkich gmin tworzących związek międzygminny w regionalnych strukturach gospodarowania odpadami.

Ustosunkowując się do powyższej propozycji, w toku prac parlamentarnych resort wyraził opinię, iż celowe wydaje się dodanie zapisu, że w pewnych przypadkach wpływy z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów mogą stanowić dochód związku międzygminnego. Nie chodziło o automatyczne przekazywaniu tych środków do związków międzygminnych, ale o stworzenie prawnej możliwości takiego przekazywania, jeśli gminy dopuściły taką możliwość w statucie związku przejmującego zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. W czasie prac parlamentarnych została przyjęta dalej idąca zmiana, obligatoryjnie przekazująca związkowi międzygminnemu wpływy należne gminie będącej jej członkiem z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów.

Do Ministerstwa Środowiska wpłynęło kilka pism od gmin w sprawie ponownej zmiany art. 402 ust. 6 P.o.ś. Ich autorzy podkreślają, iż znowelizowany przepis pozbawia samorządy należące do związku międzygminnego rekompensat z tytułu uciążliwości związanych z lokalizacją składowiska. Niezamierzoną konsekwencją tej zmiany będzie występowanie takich gmin ze związków międzygminnych, co może doprowadzić do rozpadu związków i niszczenia efektywnego gospodarowania odpadami. W tej sprawie wpływają już interpelacje i zapytania poselskie.

Dodatkowo należy zauważyć, że obowiązujący po nowelizacji przepis nie uwzględnia sytuacji, w której gmina przekazała związkowi międzygminnemu tylko część zadań z zakresu gospodarki odpadami, a pozostałe zadania realizuje sama. W takim przypadku wpływy należne gminie również stanowią wyłączny dochód budżetu tego związku. Ponadto stosownej zmianie nie uległ ust. 1 w art. 402 P.o.ś., zgodnie z którym zarząd województwa oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzą wyodrębnione rachunki bankowe w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1. Wpływy te są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a także na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin. Nie został natomiast wskazany rachunek bankowy związku międzygminnego. Oznacza to, że w przypadku gminy będącej członkiem związku międzygminnego wpływy te są przekazywane przez zarząd województwa lub wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na rachunek bankowy gminy, a ta powinna je przekazać związkowi międzygminnemu jako jego dochód ? wprost jednak taki obowiązek na gminę nie został nałożony.

Biorąc pod uwagę rysującą się możliwość podjęcia inicjatywy poselskiej ponownej zmiany art. 402 ust. 6 P.o.ś., która pozwala na znacznie szybsze wprowadzenie zmian, obecnie minister środowiska nie będzie inicjował rządowej zmiany tego przepisu. Należy jednak rozważyć, czy zamiast pełnego powrotu do brzmienia tego przepisu sprzed jego nowelizacji nie lepsza byłaby taka modyfikacja, która pozwoli na to, by wpływy te mogły być dochodem związku międzygminnego (np. na zasadach określonych w statucie związku). Środki pochodzące z opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów nie powinny być jedynie rekompensatą za zlokalizowanie składowiska na terenie danej gminy, ale powinny stymulować rozwój selektywnego zbierania i innych metod przetwarzania odpadów, aby maksymalnie ograniczać składowanie odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami.

 

Przygotowała Katarzyna Terek