W Sejmie trwają prace nad dwoma projektami ustaw, mających wprowadzić zmiany w funkcjonowaniu związków międzygminnych, w tym także tych zajmujących się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków.

Przypadająca w marcu przyszłego roku 25. rocznica reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego stanowi dodatkowy impuls do podejmowania inicjatyw ustawodawczych, zmierzających do zmiany obowiązujących obecnie ustrojowych ustaw samorządowych, w tym Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Proponowane modyfikacje dotyczą m.in. ustrojowych podstaw funkcjonowania związków międzygminnych, które stanowią jedną z dwóch podstawowych form publicznoprawnej współpracy pomiędzy gminami w zakresie realizacji zadań publicznych. Forma ta z powodzeniem od wielu lat wykorzystywana jest także w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Skłania to do analizy propozycji ustawowych w przedmiotowym zakresie.

Projekt prezydencki

Pierwszą z kluczowych inicjatyw ustawodawczych w tym zakresie stanowi prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: projekt prezydencki) ? druk sejmowy nr 1699 ? wniesiony do Sejmu 30 sierpnia 2013 r. Projekt ten zakłada, po pierwsze, iż: na związek przechodzi stanowienie taryf, opłat i cen oraz warunków korzystania z usług, a także załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jeżeli ustanawianie takich przepisów lub wydawanie decyzji administracyjnych należy z mocy ustawy do zadania publicznego przekazanego do wykonania związkowi. Proponowany przepis stanowić ma zatem uzupełnienie i doprecyzowanie obecnie obowiązującego art. 64 ust. 3 u.s.g., stanowiącego, iż: prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W tym kontekście podkreślić należy, iż analogiczne rozwiązanie zawiera także Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którą w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego.

W konsekwencji pod względem ustrojowym skutek przekazania przez gminy członkowskie zadań na rzecz związku (w chwili jego utworzenia lub późniejszego przystępowania do niego przez gminę) w zakresie związków wodociągowo-kanalizacyjnych regulowane będą aż przez trzy zbliżone do siebie przepisy. Jednocześnie z żalem należy odnotować, iż w żadnym z nich ustawodawca nie zdecydował się wprost uregulować możliwości stanowienia przez organy związków aktów prawa miejscowego (np. regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków). Kwestia ta ma bowiem niezmiennie dyskusyjny charakter w doktrynie Prawa administracyjnego, co zmusza ustawodawcę do regulowania tej kwestii w ustawach szczególnych, czego przykładem może być ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie z art. 3 ust. 2a w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku).

Istotną nowością zaproponowaną w projekcie prezydenckim jest możliwość tworzenia przez gminy związków z powiatami, jeżeli cel działania związku to wykonywanie zadań publicznych w dziedzinie należącej zarówno do zakresu funkcjonowania gminy, jak i powiatu. Przepis ten, budzący szereg wątpliwości, wydaje się mieć znikome znaczenie z punktu widzenia związków wodociągowo-kanalizacyjnych. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest bowiem wyłącznym zadaniem gminy, które nie zostało w żadnym zakresie przypisane do zadań powiatu.

W projekcie prezydenckim zaproponowano także, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) mógł wyznaczyć na stałe osobę, która pod nieobecność wójta będzie uczestniczyć w zgromadzeniu związku z prawem głosu. Obecnie wyłącznie rada gminy na wniosek wójta może powierzyć zastępcy wójta lub radnemu reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku w zastępstwie wójta. Upoważnienie to może mieć charakter incydentalny (jednorazowy) bądź stały.

Zgodnie z kolejną propozycją zmian ustawowych, statut związku międzygminnego będzie mógł przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu lub opierać siłę głosu na określonych kryteriach. Stanie się to odejściem od obecnej sytuacji, w której jedyną możliwością uprzywilejowania poszczególnych gmin jest umożliwienie im delegowania do zgromadzenia związku dodatkowych przedstawicieli, co skutkuje znaczącym wzrostem ich ilości członków. Opisana propozycja umożliwi przy stosunkowo niewielkiej ilości członków zgromadzenia (odpowiadającej co do zasady ilości gmin członkowskich) zróżnicować siłę ich głosu w oparciu o uprzednio określone kryterium (np. liczbę mieszkańców, wysokość składek członkowskich, ilość wniesionego do związku majątku itd.).

Z tą zmianą związana jest także propozycja umożliwienia regulacji w statucie związku odstępstw od ogólnej reguły związanej z podejmowaniem uchwał przez zgromadzenie związku. Obecnie art. 71 u.s.g. stanowi, iż uchwały zgromadzenia podejmowane są bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Projekt prezydencki zakłada, iż statut związku będzie mógł ustalać w tym zakresie inny sposób obliczania tej większości, a także określać przypadki, w których wymagana jest inna większość kwalifikowana i wskazywać sposób jej obliczania.

Obecnie projekt prezydencki został skierowany do rozpatrzenia przez nadzwyczajną podkomisję sejmową, pracami której kieruje poseł Halina Rozpondek (PO).

Projekt rządowy

Równolegle do prac nad projektem prezydenckim trwają prace legislacyjne nad projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przygotowanym w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji (dalej: projekt rządowy) ? druk sejmowy nr 2656. Projekt ten trafił do Sejmu 25 lipca 2014 r.

W zakresie funkcjonowania związków międzygminnych, w tym związków wodno-kanalizacyjnych, przede wszystkim ma on na celu zmianę przepisów dotyczących procedury rejestracji i zmiany statutu związku. Powszechnie bowiem wiadomo, iż obecna regulacja w tym zakresie znacząco wydłuża proces tworzenia związku bądź zmian w jego statucie (np. w zakresie przyjmowania nowych gmin członkowskich).

Projektodawcy proponują, by projekt statutu związku i projekty uchwał w sprawie jego zmiany podlegały uzgodnieniu z wojewodą jeszcze przed ich formalnym podjęciem przez rady poszczególnych gmin. Zajęcie stanowiska przez wojewodę następować ma w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu. Brak stanowiska organu nadzoru w tym zakresie uznawany będzie za akceptację przedłożonych projektów. Ewentualne negatywne stanowisko wojewody będzie mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu związku i projektów uchwał w sprawie jego zmiany, gminy zamierzające utworzyć związek będą reprezentowane przez wójta gminy upoważnionego przez wójtów gmin zamierzających utworzyć związek.

Zmianie ulec ma także procedura późniejszych zmian w statucie. W projekcie rządowym znalazł się przepis, zgodnie z którym zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały. Uchwałę zmieniającą statut związku przewodniczący zgromadzenia związku przekazywać będzie w terminie siedmiu dni od dnia jej podjęcia radom gmin uczestniczących w związku, a w przypadku przystępowania gminy do związku również radzie zainteresowanej gminy. Rada gminy w terminie 30 dni od chwili doręczenia uchwały zgromadzenia związku będzie mogła wnieść sprzeciw w formie uchwały. Wniesienie sprzeciwu wstrzyma wykonanie uchwały zgromadzenia.

Projektodawcy proponują także zmianę kompetencji organów administracji rządowej uczestniczących w procedurze tworzenia związku bądź późniejszej zmiany jego statutu. Minister właściwy do spraw administracji ma być organem dokonującym wyłącznie czynności materialno-technicznej w postaci wpisu w rejestrze związków międzygminnych na podstawie zgłoszenia wojewody, zawierającego również oświadczenie o zgodności z prawem uchwał stanowiących podstawę do dokonania zgłoszenia. Cały ciężar kontroli legalności statutu oraz prawidłowości procedury jego uchwalania spocznie zatem na właściwym miejscowo wojewodzie.

W projekcie rządowym znalazły się także dwie propozycje związane z likwidacją związku międzygminnego. Po pierwsze, projektodawcy proponują, aby jednym z obligatoryjnych elementów statutu każdego związku międzygminnego było określenie sposobu i trybu likwidacji związku. Obecnie statut określać musi zasady likwidacji związku. Jednocześnie w projekcie rządowym proponuje się wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym po zakończeniu likwidacji związek przekazuje wojewodzie informację o zakończeniu likwidacji oraz wniosek o wykreślenie związku z rejestru.

Podobnie jak projekt prezydencki, także projekt rządowy zawiera propozycję umożliwienia tworzenia związków powiatowo-gminnych. Założono w tym zakresie możliwość przekształcenia dotychczasowych związków międzygminnych w związki powiatowo-gminne.

Obecnie projekt rządowy został skierowany do rozpatrzenia przez nadzwyczajną podkomisję sejmową, pracami której kieruje poseł Waldy Dzikowski (PO).

Próba podsumowania

Przepisy dotyczące funkcjonowania związków międzygminnych, w tym związków wodociągowo-kanalizacyjnych, wymagają zmian. Należy z satysfakcją przyjąć, iż potrzeba ta została po wielu latach dostrzeżona przez podmioty wyposażone w inicjatywę ustawodawczą. Niestety, cenne propozycje w tym zakresie zostały zamieszczone w dwóch różnych projektach, procedowanych oddzielnie. Nie sprzyja to stworzeniu jednej i spójnej koncepcji legislacyjnej, która finalnie przełoży się na obowiązujące prawo. Co więcej, stwarza to istotne ryzyko braku korelacji dwóch oddzielnie procedowanych ustaw, co może utrudnić osiągnięcie zakładanych celów legislacyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż w obu projektach nie uregulowano wszystkich kwestii ustrojowych, stanowiących bolączki związków międzygminnych. W tym kontekście niezwykle istotne jest to, aby ich przedstawiciele działający w różnych obszarach gospodarki komunalnej (w tym związków wodociągowo-kanalizacyjnych) aktywnie włączyli się w dyskusję publiczną i parlamentarną na ten temat. Niestety, związki międzygminne nie posiadają własnej organizacji mogącej występować w ich imieniu w tego typu sytuacjach. Po 25 latach funkcjonowania samorządu terytorialnego być może warto to zmienić?

dr Jędrzej Bujny, radca prawny, partner

Maciej Kiełbus, starszy konsultant, redaktor naczelny portalu PrawoDlaSamorządu.pl, Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski&Partners w Poznaniu