Brak planów miejscowych – gdzie tkwi problem?

Problem zbyt małego stopnia pokrycia powierzchni gmin planami zagospodarowania przestrzennego nie jest nowy. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 2 stycznia 2007 r. kontrolę kształtowania polityki przestrzennej w gminach jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji. W ocenie NIK, gminy nie wykazywały zaangażowania w dążeniu do pokrycia planami zagospodarowania przestrzennego możliwie dużych części swoich obszarów. W efekcie Izba negatywnie oceniła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w gminach. Stopień pokrycia powierzchni kontrolowanych gmin miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) był niewystarczający, gdyż 71,5% decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskiwano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamiast na podstawie planu miejscowego.

W 64 skontrolowanych gminach stwierdzono, że udział powierzchni gmin objętej m.p.z.p., który na dzień 31 grudnia 2003 r. wynosił 8,2%, w okresie 30 miesięcy wzrósł do 14,1%. Niesporządzanie planów przez gminy z powodu braku środków finansowych, w świetle ustaleń kontroli, nie znajduje uzasadnienia. Średnie wydatki na sporządzenie m.p.z.p. wyniosły w latach 2004-2005 ok. 0,18% średniorocznych wydatków gmin (maksymalnie było to 1,63%), przy czym i ten niewielki wskaźnik należałoby pomniejszyć o koszty przygotowania i wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem NIK, pozostawienie urzędnikowi, zamiast powszechnie obowiązującym przepisom prawa, możliwości rozstrzygania o sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu stanowi mechanizm korupcjogenny. Fakt niewywiązywania się z obowiązków w tym zakresie przez organy państwa oraz, po części, samorządy regionalne może tylko fragmentarycznie tłumaczyć zachowania władz samorządowych.
Mimo upływu dwu lat sytuacja w tej materii nie uległa istotnej zmianie na lepsze. Potwierdzają to rozpaczliwe i chybione próby rządu zmierzające do uproszczenia procedur, motywowane przewlekłością prowadzenia postępowań.

Wobec tego aktualne pozostaje pytanie o przyczyny takiej sytuacji. Z całą pewnością dla radnych argument finansowy bywa istotny tym bardziej, że zwykle nie mają oni świadomości, iż jedynym sposobem ochrony niektórych terenów przed zainwestowaniem jest sporządzenie dla niego planu. Wydaje się też wielce prawdopodobne dążenie niektórych właścicieli gruntów do ich zainwestowania z pominięciem procedur planistycznych. W przeciętnej gminie istotne bywa słabe przygotowanie merytoryczne pracowników administracji samorządowej. Dążenie do utrzymywania sytuacji ułatwiającej działanie wbrew oczywistym interesom wspólnoty samorządowej może mieć miejsce w gminach z jakiegoś powodu atrakcyjnych dla inwestorów. Dość częsty brak przygotowania merytorycznego szefów organów wykonawczych gmin lub ich uwikłanie w lokalne zależności może potęgować zachowania patologiczne i ułatwiać osiąganie swoich celów lokalnym grupom interesu.
Czy wobec tego mieszkańcy i władze samorządowe są bezsilni wobec postępującego procesu degradacji przestrzeni? Absolutnie nie! Nawet dysponując tak dalece niedoskonałymi narzędziami prawnymi jak w Polsce.

Zacznijmy od kosztów. Pokrycie obszaru kilkudziesięciotysięcznego miasta planami zagospodarowania przestrzennego wraz z wykonaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie powinno przekroczyć 2-3% przychodów budżetu, a w przypadku dużej gminy wiejskiej – 15% budżetu. Pamiętać przy tym trzeba, że nawet bardzo intensywnie prowadzone prace planistyczne będą trwały pełną kadencję, a więc roczne wydatki będą wahały się od 0,5% do blisko 4% przychodów gminy.

Dysponując pełnym pokryciem planami miejscowymi, nie wydajemy pieniędzy na przygotowanie projektów decyzji, nie prowadzimy długotrwałych postępowań i tym samym ograniczamy wydatki na zatrudnienie pracowników samorządowych. W takiej sytuacji możemy skupić swoją uwagę na analizie stopnia aktualności planów i bieżące podejmowanie decyzji o potrzebie ich ewentualnej aktualizacji. Dysponując planami, których zapisy muszą być, jak wiadomo, zgodne z treścią studium, możemy mieć nadzieję, że to, co w gminie będzie budowane, zostanie wkomponowane w politykę przestrzenną jej władz. Jednak cząstkowa analiza wykonywana w trakcie przygotowywania decyzji nie daje nawet tego. Na dobrą sprawę, nie posiadając planów, możemy studium schować głęboko do szafy i zapomnieć o nim, bowiem powoływane w uzasadnieniu odmownej decyzji o warunkach zabudowy argumenty o niezgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami studium nie posiadają dla kolegiów odwoławczych żadnej wartości. Mając na uwadze wyżej przytoczone argumenty, warto zastanowić się nad kosztami, jakie gmina musi ponieść w związku z żywiołowym ruchem budowlanym, nad którym, nie dysponując planami, nie ma możliwości panować.

Najpierw koszty, których wysokość trudno oszacować. Będzie to obniżenie jakości przestrzeni, co z całą pewnością w dłuższej perspektywie wpłynie na ceny rynkowe nieruchomości (jakość przestrzeni to także jej wartości przyrodnicze, które bywają niszczone w pierwszej kolejności). Dalej jest to przemieszanie rodzajów zabudowy o funkcjach mieszkalnych i gospodarczych (co nieuchronnie pociąga za sobą konflikty społeczne i rzutuje na wartość nieruchomości) oraz zachwianie równowagi pomiędzy funkcjami mieszkalną, gospodarczą i rekreacyjno-kulturową, jakie w gminie muszą w sposób harmonijny współistnieć. Proces ten ma zazwyczaj wpływ na obniżenie przychodów budżetu gminy.

Najbardziej wymiernymi, koniecznymi do poniesienia, kosztami są te zwiększające nakłady i jednocześnie zmniejszające efektywność wydatków na rozwój szeroko rozumianej infrastruktury komunalnej, co jest związane ze znacznym rozproszeniem zabudowy. Bardzo ważnym dla organów wykonawczych argumentem na rzecz opracowywania planów winno także być to, że ich posiadanie chroni ich przed naciskami „przedsiębiorczych” radnych, reprezentujących takie czy inne grupy interesu.

Trzeba jednak mieć świadomość, że przedłożenie radzie dobrego projektu planu nie jest łatwe. Aby było to w ogóle możliwe, konieczne jest dysponowanie dobrym studium, którego zapisy mają swe umocowanie w strategii rozwoju gminy. Studium jest dokumentem, w którym analizuje się społeczne, gospodarcze, przyrodnicze i kulturowe jej uwarunkowania, z jednej strony ograniczające, z drugiej – wyznaczające kierunki jej rozwoju, konieczne do uwzględnienia w strategii oraz opisania w tymże studium. Warto przez moment zastanowić się, jakie materiały są nie tylko przydatne, ale wręcz niezbędne do tego, by zapisy tego dokumentu były mocno osadzone w lokalnych realiach. Dokumentem wręcz koniecznym jest aktualna ortofotomapa gminy, umożliwiająca weryfikację aktualności treści map zasadniczych, pomocna w inwentaryzacji funkcji poszczególnych obszarów oraz umożliwiająca zdefiniowanie niektórych uwarunkowań przyrodniczych.

Warto posiadać możliwie pełną inwentaryzację przyrodniczą gminy, co znakomicie ułatwia sporządzenie opracowania ekofizjograficznego, program opieki nad zabytkami i ich inwentaryzację (obligatoryjny termin opracowania przez gminy kart inwentaryzacyjnych już dawno minął) oraz plany rozwoju sieci drogowej (oparte na aktualnych badaniach ruchu). Ponadto przydatne będą plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (wymagany ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (wymagane Prawem energetycznym), wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym i program ochrony środowiska (obligatoryjnie aktualizowany co cztery lata). Rzeczą konieczną jest pozyskanie dokumentów opracowywanych przez inne instytucje, np. planów ochrony obszarów chronionych, planów gospodarowania wodami, stref ochronnych ujęć wód, obszarów ochronnych wód powierzchniowych, obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi itd.

Podczas opracowywania planów rzeczą kluczową jest dysponowanie aktualną mapą zasadniczą. Tego typu dokument, uzyskany z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, zazwyczaj nie jest aktualny, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów, na których przez wiele lat nie inwestowano. Wobec tego, aby nie ponosić niepotrzebnych kosztów, należy domierzyć miejsca, które na podstawie inwentaryzacji lub też konfrontacji z ortofotomapą wykazują niezgodności. Tyle o dokumentach.

Kolejnym problemem jest jakość prac planistycznych wyłonionego najczęściej w drodze przetargu zespołu (warto skorzystać tutaj z doświadczeń tych samorządów, które pośród kryteriów umieszczanych w specyfikacjach zapisują jakość podobnych dokumentów wykonanych wcześniej). W tym zakresie spotyka się najpoważniejsze trudności. Gmina, podejmując współpracę z zespołem planistycznym, powinna możliwie jasno określić swoje oczekiwania i ukierunkować jego prace. Następnie wójt lub burmistrz, korzystając z pomocy komisji urbanistycznej oraz przedstawicieli wydziałów i jednostek, które w swoich pracach posiłkują się tymi dokumentami, winien sukcesywnie recenzować wyniki prac zespołu podczas wspólnych z nim posiedzeń i dyskusji. Osiągnięcie zadowalającego kształtu projektu planu pozwala na przejście do jego opiniowania i uzgadniania. Na tym etapie prac warto zwrócić uwagę na konieczność posiadania pełnej i na bieżąco aktualizowanej inwentaryzacji wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Sposób uwzględnienia (lub nie) ich zapisów w planach zawsze wymaga głębszego zastanowienia i podjęcia świadomej, często trudnej decyzji. Jakkolwiek przepisy dopuszczają zawieszanie postępowań dotyczących wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, składanych tuż przed przystąpieniem do opracowania planu lub w trakcie jego opracowywania, zakończenie procedury w okresie zawieszenia jest zwykle niemożliwe.

W tej sytuacji sensowne jest podjęcie postępowania i wydanie decyzji z chwilą, gdy projekt planu nabrał kształtu, który wydaje się być przesądzonym. Odrębnym problemem jest sposób uwzględnienia wniosków do planów składanych przez zainteresowane osoby. Wnioski te może uwzględnić planista albo szef gminy w toku dyskusji z pracownikami i komisją urbanistyczną. Trzeba być świadomym, że wnioski nieuwzględnione i nowe mogą pojawić się jako uwagi na etapie wyłożenia. Szalenie ważne jest zatem, by te, które zostały odrzucone przez wójta lub burmistrza, były na tyle dobrze umotywowane, by później i rada je odrzuciła. Warto w tym momencie zastanowić się, jaki winien być udział rady i jej komisji w pracach nad planem. Dobrym zwyczajem jest, by projektanci na końcowym etapie prac zreferowali stosownej komisji ich wyniki i omówili, które ze złożonych wniosków zostały uwzględnione, a które nie – i dlaczego. Warto też, by radni brali aktywny udział w publicznej dyskusji nad planem z udziałem mieszkańców. Nie wolno przy tym jednak zapominać o tym, że to wójt lub burmistrz jest odpowiedzialny za kształt planu i przedkłada go radzie do uchwalenia.

Z powyższych rozważań wynika, że bez świadomego zaangażowania w ukierunkowanie prac planistycznych władz gminy, zaś w ocenę ich wyników członków komisji urbanistycznej oraz stosownych służb, trudno uzyskać zadowalające efekty. Taki sposób procedowania nie jest, niestety, powszechny.
Wyżej sformułowane uwagi wypływają z wieloletnich doświadczeń, których wynikiem jest fakt objęcia planami już uchwalonymi lub będącymi na etapie opracowywania niemal 90% obszaru miasta, w którym pracuje autor. Koniec kadencji zwiększy ten wskaźnik do 100%.

Marian Walny, zastępca burmistrza, Luboń