Kłopot ze związkami komunalnymi

Wejście w życie znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spowodowało powrót w publicznej dyskusji do problematyki związków międzygminnych. Stało się tak po części z powodu legislacyjnej niestaranności ustawodawcy, który poprzez brak precyzji zapisów ustawy wywołał szeroką debatę na temat tego, czy związek jest upoważniony do pobierania opłat od mieszkańców i ich egzekucji, czy też nie, a po części dlatego, że struktura ta ma szanse być znacznie bardziej efektywną w zakresie zarządzania systemem gospodarowania odpadami komunalnymi aniżeli średniej wielkości gmina. Większa efektywność może być osiągnięta poprzez efekt skali w obszarze zarządzania systemem i jego obsługi administracyjnej. Ponadto związek obsługujący kilkusettysięczną populację ma możliwość pozyskania do pracy lub współpracy specjalistów (co jest poza zasięgiem przeciętnej gminy) i przeprowadzenia badań wskaźników wytwarzania i morfologii odpadów, łatwiej mu także wybrać, nabyć i wdrożyć dobry system informatyczny, wspomagający zarządzanie. Ze względu na duże zróżnicowanie sytuacji w zakresie gospodarki odpadami pomiędzy gminami pewien problem może stanowić konieczność uchwalenia jednego regulaminu utrzymania czystości oraz potrzeba zróżnicowania wysokości opłat w różnych samorządach, co będzie możliwe tylko w pewnym zakresie.

Pracując od wielu lat w strukturze organów wykonawczych różnych samorządów, miałem sposobność współpracy z innymi gminami na wszystkie możliwe sposoby, nie tylko w strukturze związku. Z kolei realizując prace o charakterze doradczym lub konsultingowym, obserwowałem problemy, z jakimi one się borykają. Zasadnicze spostrzeżenie, poczynione przez te lata, sprowadza się do konstatacji, że związki zazwyczaj nie realizują (a przynajmniej nie w pełni) zadań, które przekazały im gminy. Powody takiego stanu rzeczy są dość prozaiczne. Samorządy tworzące związek nie przekazują mu funduszy umożliwiających prawidłowe wykonywanie zadań, nie powołują też struktur administracyjnych, zdolnych do ich realizacji. Faktem jest, że w gestii części związków znajdowały się kompetencje o charakterze promocyjnym lub gospodarczym, które nie wymagały dużych środków. Są też przecież związki, u podstaw powołania których legło przejęcie zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i wspólne zbudowanie instalacji, przejęcie majątku umożliwiającego realizację tego zadania itp. Aby to zrobić, nie było potrzebne przekazywanie poważniejszych funduszy i budowanie struktur administracyjnych.

Jednak po wejściu w życie nowych rozwiązań prawnych w zakresie utrzymania czystości i porządku część związków w naturalny sposób, choć z dużym opóźnieniem, zaczęła przygotowywać się do przejęcia zadań związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Nawet te, które w jakikolwiek sposób miały już je zapisane w statutach, zmuszone były znowelizować te dokumenty. Z dużym opóźnieniem, zazwyczaj skupiając się wokół powstającej instalacji i tworzonego w planie wojewódzkim regionu, gminy decydowały też o powołaniu nowych związków. W tych przypadkach, niestety, dochodziły do głosu rozmaitego rodzaju ambicje, a w przypadkach relacji duże miasto – małe gminy zdarzało się, że miasto próbowało traktować mniejsze samorządy przedmiotowo.

Pomimo że sytuacja każdego związku jest inna, pewne zjawiska zdają się powtarzać. Najczęściej zgromadzenie związku tworzą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci. Osoby te mają obowiązek zasiadania w tym gremium bez dodatkowych gratyfikacji, co oczywiście nie oznacza, że zawsze tak się dzieje. Nie ulega wątpliwości, że lokalni włodarze są bardzo zajęci i zupełnie nieprzygotowani merytorycznie do podejmowania najistotniejszych decyzji, mających znaczenie dla realizacji zadań przejętych przez związek. Z drugiej strony, powszechne jest szukanie rozwiązań, które nie wymagają wykładania dodatkowych funduszy z budżetu gmin, dlatego tak bardzo ograniczana jest wysokość składek, koniecznych dla funkcjonowania związku. W biurach związków zatrudniane są osoby, które – nawet jeśli mają duże doświadczenie administracyjne – bezpośrednio nie zajmowały się gospodarowaniem odpadami.

Z kolei w zakresie doradztwa czy też realizacji projektu systemu poszukuje się firm, które gotowe są podjąć się pewnych zadań za kwotę umożliwiającą ich zlecenie w drodze bezprzetargowej. W ogóle mało kto zdaje sobie sprawę z tego, że opis przedmiotu zamówienia to nic innego jak projekt systemu, którego wykonanie musi poprzedzać wiele czynności, takich jak badanie i bilans odpadów czy budowa i weryfikacja bazy danych o nieruchomościach. Podobnie zresztą poszukiwanie systemu informatycznego ogranicza się do rozwiązań dostępnych w drodze bezprzetargowej, co zazwyczaj nie idzie w parze z jakością i oferowanymi funkcjonalnościami. Skoro tak bardzo oszczędzamy, to nawet najlepsza firma nie wykona dla dużego związku całości prac koniecznych do wdrożenia systemu, bo to niemożliwe. Wobec tego muszą one być fragmentaryczne. Mamy więc na przykład koncepcję systemu i zarządzania nim bez projektu regulaminu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia, które są realizowane przez inne podmioty. Ponieważ związek nie posiada osoby, która panuje nad spójnością wykonywanych na jego zlecenie opracowań, wdrażany system „rozłazi się”. Jeśli na to nałożyć fakt, że zgromadzenie związku, mając na uwadze lokalną politykę, wcale nie jest skłonne kierować się wskazówkami zawartymi w dostarczonych mu dokumentacjach, chaos ulega spotęgowaniu. Do tego dochodzą fatalny zazwyczaj przepływ informacji pomiędzy związkiem a gminami członkowskimi oraz próby nakładania na pracowników gmin zadań, które zostały przekazane związkowi, a co za tym idzie – traktowanie ich jako dopustu bożego. A to nie wróży sukcesu.

Warto przy tym zdać sobie sprawę z faktu, że realizowane obecnie prace są spóźnione co najmniej o pół roku. W takiej sytuacji rodzi się pytanie, po co związek? Związek, który nie posiada porządnego bilansu odpadów, który nie debatuje w rozmaitych gronach na temat rozwiązań systemowych, dostosowanych do specyfiki gmin (a część z nich posiada własne firmy), który nie opracował w szczegółach systemu, nie skalkulował kosztów jego funkcjonowania, nie prowadzi akcji edukacyjno-informacyjnej, adresowanej do mieszkańców, bowiem jeszcze nie jest do niej przygotowany, który dopiero zakłada bazy danych o nieruchomościach i którego specyfikacje przetargowe są w powijakach. Jeśli na tego rodzaju problemy nałożyć „dziwne” posunięcia zarządzających instalacjami, dotyczące podnoszenia stawek opłat za przyjmowanie odpadów, brak publikacji cenników i różne traktowanie dostawców, to rokowania na najbliższą przyszłość nie są optymistyczne.

Marian Walny
zastępca burmistrza, Luboń