Sprawca rosnącego zadłużenia

Tym razem chcę poruszyć drażliwy temat, jakim są zagadnienia dotyczące finansowania oświaty, a to dlatego, że koszty utrzymania szkół i przedszkoli pochłaniają niemal połowę budżetu przeciętnej polskiej gminy. Wydatki na ten cel uzależnione są od decyzji rady gminy, poprzedzonej zapisanym w projekcie budżetu wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wydawałoby się więc, że możliwości niegospodarnego wydatkowania tych funduszy są ograniczone. To prawda, jednak należy pamiętać o znaczącym wpływie na władze samorządowe środowisk związanych z oświatą i wychowaniem. Nauczyciele bowiem nie tylko bywają radnymi, lecz także – poprzez uczniów – wpływają na ich rodziców (czyli wyborców), dlatego lokalni włodarze zazwyczaj starają się nie wchodzić z nimi w konflikty. Z drugiej strony, w tej dziedzinie nie obowiązują żadne oficjalne standardy świadczenia usług. A pośród gminnych skarbników dominuje mentalność „wskaźnikowa”, tzn. że jeśli w minionym okresie otrzymaliśmy określoną kwotę, to na nadchodzący należy nam się taka sama, zwiększona o przyjęty w założeniach budżetowych wskaźnik. Ten sposób myślenia powoduje, że różnica pomiędzy wysokością coraz bardziej niedoszacowanej subwencji oświatowej i faktycznie ponoszonymi przez samorządy kosztami (która zawsze istniała) rośnie w zastraszającym tempie.

A same gminy – jakkolwiek są organami założycielskimi szkół – tak naprawdę mają znikomy wpływ na działalność tych placówek, bowiem w praktyce przepisy nie dają szefom gmin żadnych podstaw do wydawania zarządzeń czy innych dyspozycji dyrektorom szkół. Jedynym przejawem tej „władzy” jest fakt zatwierdzania przez wójta programów organizacyjnych tych placówek. Problem jednak w tym, że niewielu włodarzy z tych możliwości korzysta.

Tymczasem coroczne wydawnictwo „Education at a Glance, OECD Indicators” – jedna z najbardziej znaczących publikacji Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), skupiającej 34 wysokorozwinięte państwa demokratyczne – przedstawiło wyniki oparte na danych z roku szkolnego 2010/2011. Z raportu wynika, że polscy nauczyciele pracują z mniejszą liczbą uczniów w klasie niż dzieje się to w krajach OECD. Przeciętna liczebność oddziału w szkole podstawowej w Polsce w badanym roku szkolnym wynosiła 18,6 uczniów (OECD – 21,3), zaś w gimnazjum – 22,8 uczniów (OECD – 23,4). Relacja liczby uczniów do nauczycieli w Polsce była wyższa od średniej OECD dla edukacji przedszkolnej (Polska – 16,1, OECD – 14,4) oraz niższa dla szkół na poziomie podstawowym (Polska – 11, OECD – 15,4), gimnazjalnym (Polska – 10, OECD – 13,2) i ponadgimnazjalnym (Polska – 11,1, OECD – 13,9). Na wszystkich poziomach edukacji Polska angażuje więcej z dostępnych zasobów (PKB) niż przeciętnie w krajach OECD. W naszym państwie odnotowano trzeci (po Brazylii i Słowacji) najwyższy wzrost wydatków w przeliczeniu na ucznia (na wszystkich poziomach edukacji) w latach 2005-2010.

Udział pięciolatków w edukacji przedszkolnej w latach 2005-2011 zwiększył się w Polsce aż o 33 punkty procentowe, podczas gdy w krajach OECD wzrósł jedynie o cztery punkty procentowe. Około 13% tych dzieci uczęszcza do prywatnych przedszkoli, natomiast 85% – do placówek publicznych, zaś w krajach OECD jest to odpowiednio 20% i 68%. Uczestnictwo młodszych dzieci w wychowaniu przedszkolnym ciągle jest w Polsce niższe niż w innych krajach.

Według danych OECD, nauczyciel w polskiej szkole podstawowej otrzymuje średnio 76% tego, co pracownik w podobnym wieku, z wyższym wykształceniem, pracujący poza szkołą, natomiast w państwach OECD wskaźnik ten wynosi 82%. Nauczyciel w szkole ponadgimnazjalnej zarabia średnio ¾ wysokości płacy pracownika z wyższym wykształceniem, który nie pracuje w szkole (średnia dla państw OECD to 89%). Jednocześnie liczba godzin nauczania w Polsce w skali roku jest niższa od średniej dla krajów OECD. Ustawowa ogólna liczba godzin pracy nauczyciela w Polsce (wynosząca do 40 godzin zegarowych na tydzień) na różnych poziomach edukacji nieznacznie odbiegała od wartości średniej dla krajów OECD. W Polsce, w przeliczeniu na rok szkolny, wynosiła ona dla nauczyciela szkoły podstawowej 1464 (średnia OECD – 1671), gimnazjum – 1448 (średnia OECD – 1667), a dla nauczyciela szkoły ponadgimnazjalnej ogólnokształcącej – 1432 (średnia OECD – 1669). Dodanie godzin ponadwymiarowych do ustawowego pensum dydaktycznego, pomimo zwiększenia wartości wskaźnika, nadal sytuuje Polskę poniżej średniej OECD. W Polsce nauczyciele w roku 2010/2011 uczyli w szkołach podstawowych 618 godzin ponadwymiarowych, w gimnazjalnych – 547 godzin i średnich – 544 godziny, przy czym w krajach OECD wielkości te wynosiły odpowiednio 790, 709 i 664. Jedynie nauczyciele w przedszkolach uczyli więcej (1150 godzin) w porównaniu do średniej OECD (994 godziny w roku).

Tymczasem w praktyce okazuje się, że jakiekolwiek próby rzetelnego sprawdzenia, czy prowadzone przez gminę szkoły spełniają racjonalnie określone wskaźniki, są zazwyczaj bojkotowane i tylko ogromna determinacja szefa gminy może przełamać stawiany opór. Wspomniane wskaźniki mogą np. określać, że w szkołach podstawowych i gimnazjalnych liczebność tworzonych oddziałów nie powinna być mniejsza niż 22 uczniów i nie może przekroczyć 30 uczniów (średnia liczba uczniów w klasie to 26), a podstawą ustalania liczby etatów nauczycieli w szkołach musi być liczba godzin zajęć edukacyjnych, wskazanych w ramowym planie nauczania, oraz liczba godzin rewalidacyjnych, z uwzględnieniem podziału na grupy w przeliczeniu na rok szkolny, pomnożona przez liczbę oddziałów i podzielona przez tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczyciela oraz liczbę tygodni w roku szkolnym. Ustaloną w ten sposób liczbę etatów można zwiększyć o 1,8 etatu na 150 uczniów oraz o kolejny etat na dalszych 300 uczniów – na wykonywanie zadań szkoły, które nie są objęte ramowym planem nauczania. Dodatkowo liczba etatów może być powiększona o tygodniową liczbę godzin nauczania indywidualnego, wynikającą z orzeczeń, podzieloną przez tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć nauczyciela. Liczba uczniów, przypadająca na jednego zatrudnionego nauczyciela, nie może być niższa niż 16. Uśredniony wskaźnik liczby nauczycieli na oddział nie powinien być mniejszy niż 1,7 w szkołach podstawowych i 1,9 – w gimnazjalnych. Liczba dzieci w oddziale przedszkolnym nie może być mniejsza niż 18 ani większa niż 25.

Przytoczone wskaźniki stanowią jedną z istotniejszych przyczyn rosnącego poziomu zadłużenia gmin, które uniemożliwia dalsze inwestowanie w rozwój infrastruktury komunalnej i wykorzystanie dostępnych funduszy pomocowych. Wnioski z takiego stanu rzeczy nasuwają się same. Dodatkowo rodzi się pytanie, dlaczego informacja Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z 2001 r., dotycząca standardów zatrudnienia nauczycieli, nie znalazła odzwierciedlenia w przygotowanym, lecz niewdrożonym rozporządzeniu regulującym te kwestie.

Marian Walny
zastępca burmistrza, Luboń

"Przegląd Komunalny" 9/2013
Tytuł od redakcji