Potrzebne stabilne regulacje

Trwa debata dotycząca nowych ram polityki w zakresie klimatu i energii do 2030 r. Jej podstawą jest Komunikat Komisji Europejskiej z 27 marca br. wydany w formie zielonej księgi.

Jest to dobry moment na analizę dotychczasowej polityki i być może gruntownych oraz radykalnych jej zmian. Czołowym instrumentem unijnej polityki klimatycznej jest niewątpliwie Europejski System Handlu Uprawnieniami do Emisji (ETS).

Czy ETS jest potrzebny?

Sądzę, że zasadne zadanie jest sobie pytania, czy po 2020 r. ten system będzie potrzebny? Kwestia ta wymaga przeanalizowania, bo od początku swego istnienia w zasadzie nie spełnia on oczekiwań, co znajduje odzwierciedlenie w wielu, często bardzo istotnych jego zmianach. Co gorsza, wydaje się, że nawet autorzy systemu ETS nie do końca wiedzą, jak system usprawnić, o czym świadczy fakt, iż proponowane są kolejne zmiany, przy czym poprzednie nawet nie weszły w życie. Takie permanentne trwanie w procesie zmian instrumentu, który ma olbrzymi wpływ na funkcjonowanie unijnej gospodarki, szczególnie jej konkurencyjności na rynkach międzynarodowych, na dłuższą metę jest rozwiązaniem nie do przyjęcia. Przedsiębiorstwa potrzebują stabilnych regulacji, bo tylko takie pozwalają na niezbędne dla dalszego rozwoju długoterminowe planowanie.

Ale wróćmy do zasadniczej kwestii, czy ETS jest potrzebny. Po pierwsze, zastanówmy się, czy dotychczasowe funkcjonowanie ETS-u miało jakikolwiek wpływ na stopień redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. Niestety, żadne dostępne analizy nie potwierdzają takiej zależności. Sam fakt, że Unia w 2020 r. najprawdopodobniej doprowadzi do 20-procentowej redukcji emisji CO2, nie potwierdza, że nastąpi to w wyniku funkcjonowania systemu ETS. Teoretyczne założenia w zderzeniu z dynamicznie zmieniającymi się warunkami zewnętrznymi nie sprawdzają się. ETS generalnie nie bierze pod uwagę zróżnicowanej sytuacji poszczególnych krajów i przedsiębiorstw. Takie podejście nie jest rozwiązaniem optymalnym, gdyż zamiast stymulować proces pożądanego zmniejszania różnic wewnątrz Unii Europejskiej, prowadzi do ich pogłębiania.

W wyniku funkcjonowania systemu ETS wiele firm może utracić konkurencyjność na rynku europejskim. Grupa krajów, która od wielu lat posiadała korzystniejsze warunki, będzie zwiększać przewagę konkurencyjną w stosunku do państw, których historycznie ukształtowana skala emisji gazów cieplarnianych jest zupełnie inna. Tej sytuacji nie zmieniają i nie będą istotnie zmieniać stosowane mechanizmy wyrównawcze. Najlepiej obrazuje to tzw. decyzja benchmarkowa dot. bezpłatnych uprawnień do emisji dla przemysłu i ciepłownictwa. W wyniku uznania gazu za paliwo referencyjne decyzja ta wspiera przedsiębiorstwa, które już na początku zmian znajdowały się w lepszej sytuacji, a teraz może dojść do wyeliminowania z rynku ich konkurencji. Ta konkurencja to czasami bardzo nowoczesne zakłady, charakteryzujące się równie wysoką efektywnością energetyczną. Ich jedynym zawinieniem jest to, że używają zamiast gazu węgla jako źródła energii.

ETS – zlikwidować czy zmienić?

O braku realnego wpływu ETS-u na redukcję emisji gazów cieplarnianych świadczy też obecna sytuacja w Niemczech. W tym kraju w ostatnim czasie wyraźnie wzrosła emisja gazów cieplarnianych i ma miejsce wzrost zużycia węgla na cele energetyczne oraz budowane są nowe elektrownie węglowe. Jest to wynik czysto politycznej decyzji dot. wyłączania elektrowni jądrowych. Podobnie sukcesem ETS-u nie można nazwać włączenia do niego emisji CO2 z lotnictwa. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że ETS obejmuje tylko część emisji. W pozostałej sferze, tzw. non ETS, podejmowanych jest bardzo wiele inicjatyw w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Ich skuteczna realizacja następuje bez podobnego do ETS systemu. Ważnym argumentem jest również fakt, że poza Unią Europejską podobny system nie jest bardzo popularny. Stany Zjednoczone, które mają duże osiągnięcia w redukcji emisji gazów cieplarnianych nie zdecydowały się na wprowadzenie takiego systemu, mimo że kilka lat temu projekty stosownych ustaw w tym zakresie były już gotowe.

Analizując celowość utrzymania po 2020 r. systemu ETS, trzeba mieć świadomość, że jest to niezwykle skomplikowane rozwiązanie. Dodatkowo z roku na rok, w ramach kolejnych modyfikacji systemu, stopień skomplikowania ulega istotnemu zwiększeniu. Jego funkcjonowanie wymaga armii pracowników zatrudnionych w Komisji Europejskiej, stosownych instytucjach krajów członkowskich i w samych przedsiębiorstwach objętych systemem ETS. Likwidacja ETS-u to na pewno bardzo duże oszczędności i tak oczekiwane w wielu sferach uproszczenie procedur oraz regulacji prawnych. To niewątpliwie pewna redukcja emisji CO2, związana z ograniczeniem biurokracji.

Na zakończenie warto zadać sobie pytanie, czy zamiast likwidować system ETS, można go jedynie zmodyfikować? Oczywiście zmiany systemu mogą usunąć liczne mankamenty i sprawić, że będzie on trochę bardziej przyjazny dla szerokiego grona użytkowników. Ale to tylko mało znaczące korekty. Wydaje się, że sprawa wymaga raczej rozwiązań bardziej radykalnych.

Na etapie dyskusji o celach redukcyjnych na 2030 r. stwierdzenie, że system ETS będzie centralnym instrumentem służącym redukcji emisji po 2020 r., nie jest zasadne. Takie podejście wyklucza z dalszej debaty wiele rozwiązań, które wydają się znacznie efektywniej prowadzić do redukcji emisji, a jednocześnie są bardziej dopasowane do aktualnej sytuacji krajów członkowskich. Ale to już temat na kolejny artykuł.

Zbigniew Kamieński, zatępca dyrektora, Departament Innowacji i Przemysłu, Ministerstwo Gospodarki

"Czysta Energia", 11/2013