Nowe systemy postępowania z odpadami komunalnymi mają opierać zagospodarowanie takich odpadów na odpowiednich działaniach prowadzonych w ramach regionów gospodarowania odpadami komunalnymi (RGOK-ów) i funkcjonujących w ich ramach regionalnych instalacjach do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK-ów). Założenia te wprowadzono przepisami Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2010 r.

nr 185, poz. 1243, z późn. zm.).

Zostały one zmienione Ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 152, poz. 897), a dodatkowo pewne modyfikacje do tych regulacji wprowadziło wejście w życie nowej ustawy o odpadach (z 14 grudnia 2012 r. – DzU z 2013 r. poz. 21). Natomiast aktem podstawowym dla systemów postępowania z odpadami komunalnymi jest, oczywiście, Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU z 2012 r. poz. 391, z późn. zm. – u.c.p.g.).

 

Założenia systemowe

Wspomniane systemowe założenia przyjmują, że zagospodarowanie odpadów komunalnych powinno być organizowane dwuszczeblowo – na poziomie województwa samorządowego w ramach RGOK-ów, gmina natomiast swój system musi zbudować w regionie, do którego została przyporządkowana. Charakterystyczną cechą RGOK-u ma być funkcjonowanie w jego granicach instalacji przewidzianych dla zagospodarowania odpadów komunalnych, powstałych na tym terenie. Zgodnie zaś z zasadą bliskości (art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach), zmieszane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania, a także odpady zielone muszą być przetwarzane w ramach RGOK-u, w którym zostały wytworzone. Dodatkowo art. 9e ust. 1 ustawy u.c.p.g. zakłada, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania tych „odpadów zmieszanych” do RIPOK-u, zaś art. 9l ust. 1 tejże ustawy zobowiązuje prowadzącego instalację do zawarcia umowy na zagospodarowanie wskazanych rodzajów odpadów ze wszystkimi podmiotami odbierającymi „odpady zmieszane” od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach RGOK-u.

Przepisy nowelizacji z lipca 2011 r. wprowadziły do ustawy o odpadach z 2001 r. także instytucję „instalacji zastępczej”, którą przejęła również nowa ustawa o odpadach. Według przepisów tej ostatniej, nieco zmieniających pojęcie „instalacji zastępczej”, obiektami takimi są wskazane w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (WPGO) instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów w przypadku, gdy znajdujący się w regionie RIPOK uległ awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji (art. 35 ust. 4 pkt 2, odnoszący się do WPGO; identyczne określenie zawiera art. 38 ust. 1 pkt 2, wskazujący elementy uchwały sejmiku w sprawie wykonania wojewódzkiego planu). Powołane przepisy są w zasadzie jedynymi, które w ustawie o odpadach odwołują się do pojęcia „instalacji zastępczych”, choć nigdzie nie jest ono definiowane.

 

Zastępstwo – w jakiej formule?

Analizując te regulacje, należy zauważyć przede wszystkim, że instalacja zastępcza nie musi być RIPOK-iem, a więc nie musi spełniać wymagań przewidzianych dla instalacji regionalnej (obecnie są one określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach), ale RIPOK może mieć nadaną funkcję instalacji zastępczej – zależy to tylko od rozstrzygnięć przyjętych przez sejmik w WPGO i uchwale w sprawie jego wykonania. To, że instalacji zastępczej nie obowiązują wymagania dotyczące RIPOK-ów, oznacza, że nie musi ona dysponować niezbędną minimalną wydajnością, jednak konieczne jest spełnianie innych określonych prawem wymagań, w tym posiadanie niezbędnych zgód na prowadzone w tejże instalacji działania o charakterze przetwarzania odpadów. Wynika to z założenia, że taka instalacja ma zastępować RIPOK, czyli ma przetwarzać odpady w każdej z formuł przetwarzania (a „przetwarzanie odpadów” to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie – art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach).

Teoretycznie rzecz biorąc, sejmik – wyznaczając instalacje zastępcze – powinien je przewidywać wszędzie tam, gdzie dla poszczególnych etapów przetwarzania odpadów brakuje odpowiednich mocy przerobowych. Przypomnieć bowiem należałoby, że koncepcja RIPOK-ów i regionalnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oparta została przy jej wprowadzeniu (i – pomimo pewnych zmian, wprowadzonych nową ustawą o odpadach – nadal jest na niej oparta) na idei hierarchii postępowania z odpadami, zakładającej, że odpady już powstałe są poddawane przede wszystkim odzyskowi (w różnych jego formułach), a w sytuacji, kiedy to jest niemożliwe – dopiero w ostateczności – unieszkodliwiane przez składowanie. Pierwotna koncepcja RIPOK-ów, przyjęta w definicji wprowadzonej do ustawy o odpadach z 2001 r., wymagała łączenia całego procesu przetwarzania w jednej instalacji. Nowa ustawa o odpadach pozwala na rozdzielenie poszczególnych elementów i prowadzenie ich w odrębnych instalacjach (przekształcanie mechaniczno-biologiczne, kompostowanie, przekształcanie termiczne, składowanie). Instalacje zastępcze mogą, a nawet powinny być więc przewidziane dla każdej z tych formuł przetwarzania. Nie wydaje się być zgodną z prawem sytuacja, w której w ramach regionu jako instalacje regionalne i zastępcze przewidziano jedynie składowiska odpadów, bez zapewnienia przeprowadzenia innych formuł przetwarzania. Wynika to jasno z przepisów ustawy o odpadach, gdzie dla RIPOK-u mającego charakter składowiska dopuszcza się jedynie składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (art. 36 ust. 6 pkt 3), zaś generalnie zakazuje się przyjmowania na składowisko odpadów niepoddanych wcześniej procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego (art. 105). Za przestrzeganie tych wymagań odpowiada zarządzający składowiskiem (art. 135 ust. 1 – zarządzający składowiskiem odpadów ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów i jest obowiązany do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i wymaganych decyzji). Oczywiście, również składowisko mające charakter instalacji zastępczej musi działać w zgodzie z tymi wymaganiami.

 

Brak mocy przerobowych

Z art. 35 ust. 4 pkt 2 wynika obecnie, że instalacja zastępcza ma być wyznaczona dla spełniania dwóch celów – zapewnienia przetworzenia odpadów w sytuacji, w której takie przetworzenie w istniejącym RIPOK-u jest niemożliwe (z powodu awarii lub z innych przyczyn), bądź też w przypadku, gdy instalacji regionalnej w regionie w ogóle nie ma (perspektywicznie więc gminy regionu będą musiały się w nią wyposażyć). W ten sposób skonstruowany przepis nie wskazuje jednak wyraźnie jeszcze innej możliwości, polegającej na niewystarczających mocach przerobowych wyznaczonych w regionie RIPOK-ów, gdzie instalacja zastępcza te brakujące moce przerobowe miałaby tymczasowo uzupełniać. Brak mocy przerobowych można byłoby przy tym odnieść zarówno do kwestii generalnej – zagospodarowania całej masy odpadów zmieszanych powstających w regionie – jak i w odniesieniu do określonego sposobu zagospodarowania. W drodze wykładni można zatem przyjąć, że tę sytuację obejmuje łącznie stwierdzenie, iż istniejący RIPOK nie może przyjmować odpadów „z innych przyczyn”, takich jak niedostateczna wydajność danej instalacji regionalnej czy założenie, że przyczyna ta będzie miała miejsce do czasu uruchomienia RIPOK-u (RIPOK-ów) o odpowiedniej wydajności (rozbudowa istniejącej instalacji bądź budowa nowych). Natomiast w kontekście obowiązków określonych w art. 9l ust. 1 ustawy u.c.p.g. założenie, że brak wydajności jest przyczyną upoważniającą do skierowania odpadów do instalacji zastępczej, rozwiązuje wynikającą z tegoż przepisu wątpliwość, czy nie nakłada on przypadkiem na prowadzącego RIPOK obowiązku niewykonalnego (przy braku odpowiedniej wydajności).

 

Czy wystarczy domniemanie?

W skali kraju sytuacja, w której dla określonego regionu ustalenia dokonane w planie wojewódzkim wskazują, iż ustanowiony RIPOK ma zbyt małą wydajność dla przetworzenia wszystkich wymaganych kategorii odpadów, w konsekwencji czego wyznaczona jest instalacja zastępcza, zdaje się być dość częstą. W takim przypadku wydawałoby się, że pochodzące z regionu odpady, wymagające przetworzenia w RIPOK-u, mogłyby być kierowane zarówno do tego obiektu, jak i do instalacji zastępczej. Jednakże ta ostatnia statusu RIPOK-u faktycznie nie posiada, co skutkuje koniecznością postawienia pytania, jak taka sytuacja ma się do obowiązku podmiotu odbierającego odpady komunalne przekazania tychże odpadów do regionalnej instalacji (art. 9e ust. 1 ustawy u.c.p.g.). Naruszenie tego przepisu ma być – wg ustawy u.c.p.g. – sankcjonowane administracyjną karą pieniężną (art. 9x ust. 1 pkt 3). Czy w takiej sytuacji można byłoby uznać, że wskazane postanowienia wojewódzkiego planu i uchwały w sprawie jego wykonania (wykazujące brak zdolności przetwarzania dla ustanowionego RIPOK-u oraz określające instalację zastępczą) są wystarczające dla domniemania, że instalacja zastępcza tymi postanowieniami faktycznie uzyskała status instalacji regionalnej, a więc można do niej przekazywać odpady tak samo jak do RIPOK-u?

Wydaje się, że przy braku wyraźnego przepisu, uznającego w tego typu sytuacjach instalację zastępczą za „tymczasowy RIPOK”, taki wniosek byłby zbyt daleko idący. Z przepisów wynika bowiem (a i to nie do końca jednoznacznie), że brak mocy przerobowych wyznaczonego dla regionu RIPOK-u uzasadnia ustanowienie instalacji zastępczej, ale ta ostatnia może przyjmować odpady w sytuacji, w której nie może tego zrobić właściwy RIPOK. Natomiast praktyczne znaczenie ma to ustalenie dla podmiotu odbierającego odpady komunalne – dla uniknięcia zarzutu naruszenia obowiązku z art. 9e (i ewentualnego zastosowania sankcji z tego tytułu) podmiot ten będzie mógł przekazać odebrane odpady do instalacji zastępczej tylko przy wykazaniu, że nie mógł ich skierować do RIPOK-u (musiałby więc dysponować dowodem na odmowę przyjęcia). Dla prowadzącego instalację zastępczą nie ma to jednak znaczenia. Przepisy ustawy o odpadach sankcjonują jedynie przyjęcie wbrew zakazowi z art. 20 ust. 7 (powołana wyżej zasada bliskości) wskazanych kategorii odpadów spoza regionu (sankcja z art. 173), natomiast przepisy ustawy u.c.p.g. – nieprzyjęcie przez prowadzącego instalację zastępczą odpadów wbrew obowiązkowi ustalonemu w art. 9l ust. 2 (wskazany art. 9x – tu jednak należy zauważyć, że obowiązek przyjęcia do instalacji zastępczej dotyczy tylko sytuacji, w której RIPOK nie przyjmuje odpadów z powodu awarii, wobec czego ewentualna sankcja może być zastosowana tylko w takich sytuacjach). Oznacza to także, że na prowadzącym instalację zastępczą nie ciąży obowiązek żądania od przekazującego wskazane kategorie odpadów wykazania, iż nie mogły być one przyjęte przez RIPOK funkcjonujący w danym regionie. Oczywiste jest, że tenże prowadzący przyjmować może tylko takie rodzaje odpadów i do takiego sposobu ich przetworzenia, jak zostało to określone w posiadanym przez niego zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

 

Pytania bez odpowiedzi

Pewna ogólnikowość przepisów dotyczących RIPOK-ów i instalacji zastępczych powoduje szereg dalszych wątpliwości. Jedną z nich jest pytanie, w jaki sposób należałoby rozliczać koszty związane z uznaniem danego obiektu za instalację zastępczą. W pytaniu tym chodzi przede wszystkim o koszty wynikające z konieczności przygotowania i utrzymywania pewnych rezerw mocy przerobowej, pozwalających na przyjęcie dodatkowych ilości odpadów, w szczególności w przypadku awarii, ale również w sytuacjach uzupełniania systemu. Odpowiedzi na nie próżno szukać w obowiązujących przepisach, co w praktyce oznacza, że koszty takie obciążają prowadzącego instalację zastępczą jako w pewnym sensie formuła bezwynagrodzeniowego świadczenia publicznego. Nie ma także podstawy do włączenia ich w ogólne koszty funkcjonowania instalacji. Czy taki był zamysł ustawodawcy?

Kolejna wątpliwość to kwestia możliwości ustanawiania instalacji zastępczych poza danym regionem (gdy instalacji działającej w regionie A sejmik nadaje status instalacji zastępczej dla regionu B). Z punktu widzenia powoływanej zasady bliskości takie rozstrzygnięcie wydaje się niezgodne z prawem. Wymagałoby to bowiem ustanowienia, dla dopuszczenia przekazywania odpadów do instalacji zastępczych położonych poza regionem, wyraźnego wyjątku od tej zasady. Jednak tego ustawodawca również nie przewidział, a domniemywanie z ogólnej możliwości utworzenia instalacji zastępczej prawa do wyłączenia przez przepis aktu prawa miejscowego (uchwały sejmiku w sprawie wykonania WPGO) zakazu wynikającego z przepisu rangi ustawowej nie jest dopuszczalne. W konsekwencji postanowienia uchwał sejmików, przewidujące takie rozwiązania, powinny być kwestionowane przez wojewodów.

Postawione pytania i wątpliwości są, niestety, tylko częścią trudności, na jakie napotyka się, interpretując przepisy odnoszące się do instalacji zastępczych. Problem w tym, że przynajmniej na część z nich znalezienie jednoznacznej odpowiedzi jest w obecnym stanie prawnym właściwie niemożliwe, co wskazuje, iż instytucja ta nie została przez ustawodawcę dostatecznie przemyślana i w konsekwencji w praktyce stosowana jest raczej przypadkowo, dla „łatania dziur” występujących w systemach regionalnych. Dla skuteczności zorganizowania i funkcjonowania tych systemów nie wydaje się to sytuacją korzystną, prawdopodobnie więc niezbędna byłaby tu odpowiednia nowelizacja obowiązujących regulacji.

 

prof. dr hab. Marek Górski

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński