W minionym dziesięcioleciu zorganizowano w Polsce od 6 do 15 referendów zakończonych pozytywnym wynikiem. Otwarte pozostaje jednak pytanie, czy przeprowadzenie referendum może faktycznie pozwolić na opanowanie problematyki odpadowej. Niżej przedstawiając skutki braku rozwiązań systemowych oraz zasady, według których przyszły system powinien funkcjonować, staramy się wskazać na dodatkowe efekty możliwe do
uzyskania dzięki przeprowadzeniu referendum.
Niedawno dowiedzieliśmy się, że Miasto Ustroń, które było w tej materii prekursorem w skali kraju, bo zorganizowało referendum przy okazji wyborów samorządowych w 1994 r., zrezygnowało z tego rozwiązania. Przyczyną była, jak wynika z wypowiedzi nowej szefowej wydziału ochrony środowiska, duża ilość pracy dla urzędu, który w tej sytuacji pełnił rolę dalej opisanego podmiotu zarządzającego systemem. Przyznała ona jednak, że po rezygnacji z wprowadzonego w wyniku referendum systemu śmieci przybyło. Jaka była podstawa prawna zaprzestania realizacji rozwiązania wprowadzonego na mocy referendum? Zdaniem autora, tylko w wyniku ponownego referendum możliwe było odstąpienie od tego rozwiązania. Tak się jednak nie stało. Ciekawe, co na takie dictum powiedziały służby nadzoru wojewody? Ostatnio wiele mówiło się na temat przeprowadzenia podobnych referendów również w Krakowie i Szczecinie, także w Bielsku-Białej część radnych przychyla się do jego zorganizowania.

Wady obecnego systemu
Dotychczasowy sposób funkcjonowania rynku odpadów komunalnych w niemal wszystkich jednostkach samorządu gminnego prowadzi do „nieszczelności” systemu i praktycznej niemożności kontroli, zwłaszcza w zabudowie jednorodzinnej, czy wszyscy mieszkańcy realizują obowiązek ustawowy, i – przede wszystkim – czy wszystkie wytwarzane odpady trafiają do systemu, a także do zawyżania i dyktowania cen przez przewoźników i do uciekania przez nich na najtańsze składowiska, co nie powinno być, we własnym interesie, tolerowane przez gminy. Konsekwencją obecnego systemu funkcjonowania rynku jest też odbieranie odpadów z sąsiadujących nieruchomości przez wielu przewoźników w różnych terminach, co powoduje nadmierny i niepotrzebny hałas, niepotrzebne podwyższenie kosztów transportu i zbiórki odpadów i nieuzasadnione obniżanie przez samorządy cen na składowiskach, zwykle przez nich prowadzonych, po to, by opłaty pobierane przez przewoźników były do zaakceptowania przez mieszkańców. Z tym jednak wiąże się konieczność cyklicznego dopłacania przez samorządy do gospodarki odpadami. Inną konsekwencją są trudności w organizacji zindywidualizowanego odbioru wysegregowanych „u źródła” surowców i udzielaniu zniżek w opłatach.
Realne możliwości zmuszenia przewoźników, poprzez mechanizm ekonomiczny, jakim jest cena na składowisku (która w zależności od jego wielkości powinna mieścić się w granicach 120-140 zł/Mg), zapisanie w zezwoleniu obowiązku składowania na lokalnym składowisku (chodzi o uniemożliwienie ucieczki na tańsze składowiska dofinansowywane przez inne samorządy) oraz określenie maksymalnej wysokości opłat, do obniżania cen zbierania i transportu odpadów, a zwłaszcza do budowy własnych systemów odzysku surowców jako tańszej niż składowanie formy zagospodarowania odpadów są praktycznie niewielkie. Co prawda, Miasto Poznań planuje uzależnienie od posiadania własnej instalacji do segregacji wydawanie pozwoleń na zbieranie odpadów komunalnych, lecz jest to posunięcie w interesie dużych firm i mniejsze nieuchronnie będzie prowadziło do bankructwa. Wobec tego wydaje się, że takie rozwiązanie kwalifikuje się do zaskarżenia do urzędu antymonopolowego.

Zintegrować system
Dla autora obserwującego poziom dezintegracji niemal wszystkich systemów gospodarki odpadami, o ile o takowych w ogóle można mówić, nie ulega wątpliwości, że funkcjonujące dotąd na rynku niezależnie od siebie podmioty gospodarcze muszą zostać włączone w zintegrowany, zarządzany centralnie system, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie dalszemu ich funkcjonowaniu w warunkach konkurencji.
Zintegrowany system pozwoli na stworzenie podstaw do osiągnięcia przez niego efektywności ekonomicznej i zdjęcie z samorządów konieczności jego dofinansowywania. Uzyskanie efektywności ekonomicznej umożliwia objęcie jednolitym systemem populacji, co najmniej 100 – 150 tys. mieszkańców, a także zapewnienie rytmiczności dostaw odpadów i surowców na poziomie ilościowym zbliżonym do faktycznie wytwarzanego. Nieumiejętność właściwego skorzystania z zapisów ustawowych dla objęcia systemem całego strumienia odpadów, zniechęca do podejmowania współpracy z samorządami i inwestowania w Polsce zachodnich inwestorów. Integracja systemu stwarza też możliwość uruchomienia kolejnych strumieni pieniędzy pozwalających na sfinansowanie zbiórki surowców pochodzących z opakowań, a po upływie pewnego czasu określenia standardów kosztów i ilości wytwarzanych przez mieszkańców odpadów. Efektem tak funkcjonującego systemu będzie zaprzestanie przerzucania części kosztów z zanieczyszczających na samorząd.
System musi również zapewnić nieuchronność ponoszenia opłat w wysokości zapewniającej jego sprawne funkcjonowanie, dlatego wychodząc od wskaźników nagromadzenia zawartych w KPGO, należy, na podstawie wyników przetargów oraz kosztów zagospodarowania wysegregowanych odpadów, obliczyć wysokość opłat naliczoną na jednego mieszkańca w skali roku i miesiąca. Jednolita stawka opłat i nieuchronność ich ponoszenia zniechęci z czasem mieszkańców do szukania możliwości pozbycia się odpadów poza systemem, zaś określenie ich wysokości w oparciu o wyniki przetargów pozwoli na uzyskanie najniższych z możliwych w danym momencie opłat, niższych niż płacone wcześniej przez realizujących swe ustawowe obowiązki mieszkańców na mocy umów podpisanych z przewoźnikami.
Integracja systemu wiąże się z powołaniem do życia podmiotu zarządzającego nim, jakim powinno być Centrum Gospodarki Odpadami (CGO), nad którym nadzór właścicielski sprawują samorządy. CGO winno przejąć od gmin kompetencje udzielania zezwoleń na świadczenie usług (na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym) w zakresie organizowania przetargów na zbieranie i transport odpadów w rejonach, na które podzielony powinien być obszar objęty jednolitym systemem. W wyniku przetargu CGO będzie musiało przejąć od przewoźników podpisywanie w ich imieniu umów z mieszkańcami, co nie będzie konieczne na obszarze, na którym obowiązuje wynik pomyślnie przeprowadzonego referendum.
Ponadto skupienie dla danego obszaru działania systemu, w jednym miejscu (CGO) całej obsługi finansowej (wystawiania faktur i windykacji należności z ich tytułu) pozwala na skuteczną i stosunkowo prostą kontrolę realizowania przez mieszkańców obowiązku ustawowego oraz ułatwia ściąganie opłat i realizację wykonania zastępczego, zlecanego przedsiębiorcy obowiązku, który obsługuje dany rejon, w sytuacji, gdy właściciel odmawia podpisania umowy (pomyślny wynik referendum zwalnia z konieczności dopełnienia tej formalności). Obsługiwanie przez jedno centrum całej finansowo-księgowej strony systemu pozwala też na prowadzenie kontrolingu kosztów i kształtowanie poziomu opłat w sposób uwzględniający wszystkie elementy kosztów. Również możliwość skutecznej indywidualizacji zniżek w opłatach udzielanych mieszkańcom za segregację „u źródła” jest uzależniona od sposobu kalkulacji kosztów i rozliczeń prowadzonych z przewoźnikami i innymi podmiotami funkcjonującymi na tym rynku. Sposób, w jaki dotąd najczęściej prowadzona jest namiastka pełnej selekcji, nie pozwala właścicielowi nieruchomości na faktyczne zmniejszenie ilości kubłów, z których korzysta, a tym samym nie zmniejsza wysokości opłat przez niego ponoszonych.
Jak wspomniano wyżej, by uniemożliwić zbierającym i transportującym odpady ucieczki na najtańsze składowiska, nieprzeznaczone dla obsługi danego obszaru, konieczne będzie dokonywanie stosownych wpisów w pozwoleniach i konsekwentne ich egzekwowanie. Pozwoli to na doprowadzenie do składowania jako najdroższej formy unieszkodliwiania odpadów i do łatwiejszego uruchomienia mechanizmów skłaniających do selekcji, co w rezultacie pozwoli na uzyskanie wymaganych przepisami i programami poziomów odzysku oraz przedłuży czas funkcjonowania istniejących obiektów.
Prawidłowe funkcjonowanie CGO umożliwi pełne i optymalne wykorzystanie wszystkich dostępnych źródeł finansowania zbiórki i segregacji „u źródła” frakcji do odzysku lub recyklingu, a więc środków z opłat produktowych trafiających do marszałka, z organizacji odzysku i budżetów samorządów, wpływó ze sprzedaży surowców oraz części z opłat mieszkańców.

Korzyść z rejonów
Obszar objęty jednolitym systemem powinien być podzielony na rejony, a więc sołectwa, dzielnice itp. Dla tak określonych rejonów podmiot zarządzający ogłasza przetargi na zbiórkę i transport odpadów, określając ich ilość do zebrania i wywiezienia, częstotliwość wywozu, sposób zaopatrzenia w kubły, odległość do składowiska itd., i oczekuje od oferenta podania ryczałtowej ceny wywozu w skali roku. Pozwala to na znaczne obniżenie cen w stosunku do obecnych. Reprezentowanie przez zarządzającego wobec przedsiębiorcy – przewoźnika dużej grupy mieszkańców daje mu znacznie mocniejszą pozycję negocjacyjną niż ta, którą posiada samotnie dochodzący swoich praw mieszkaniec. Z drugiej strony, przedsiębiorca ma zapewnioną znacznie większą niż obecnie ilość klientów skupioną na mniejszym terenie, co skutkuje krótszymi trasami przejazdu oraz gwarantowanymi przychodami przy niższym poziomie kosztów.
Mieszkańcy unikający podpisania umowy (w przypadku obowiązywania wyniku referendum nie jest to konieczne) zostaną, na zlecenie zarządzającego, obsłużeni w trybie wykonania zastępczego przez przedsiębiorcę, który wygrał przetarg. Przewoźnik nie jest w tej sytuacji obciążony koniecznością podpisywania umów, ustalania danych dotyczących właścicieli, wypisywania rachunków, prowadzenia rozliczeń ani windykacji. Ma on zapewnione miesięczne stałe wynagrodzenie.
Na podstawie dostępnych danych należy przyjąć, że czteroosobowa rodzina mieszkająca na wsi potrzebuje, co najmniej jeden 110-litrowy kubeł przy dwutygodniowym cyklu wywozu i w miarę zaawansowanej segregacji „u źródła”, czyli w domu, podobnie czterosobowa rodzina w mieście przy tygodniowym cyklu wywozu. Całość systemu uzupełniają zasady segregacji surowców „u źródła” oraz rozmaite przedsięwzięcia edukacyjne. Ponadto najlepszy surowiec do przetwórstwa uzyskuje się w wyniku selekcji prowadzonej w domach właścicieli nieruchomości – należy go tylko odebrać, ewentualnie doczyścić i przekazać do recyklingu. Takie postępowanie ma sens, gdy posortowane odpady odbierane są z domów, a oddający je mają w zamian ulgi w opłatach.

Dla wszystkich starczy miejsca
W tak zaprojektowanym systemie jest miejsce dla wszystkich podmiotów dotąd funkcjonujących na rynku – przewoźników, eksploatatorów składowiska i sortownie, recyklerów itp. Najistotniejsza jest skala tej działalności oraz wmontowanie wszystkich wyżej wymienionych elementów w jedną spójną, współzależną całość, a więc całkowite odwrócenie perspektywy obecnie obowiązującej. Aby taki system mógł funkcjonować, przydatne będzie zamieszczenie stosownych zapisów w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Na osiedlach mieszkaniowych, na których niemożliwe jest indywidualne odbieranie wysortowanego materiału, najlepszym rozwiązaniem może okazać się system tzw. kiosków na odpady, w których przyniesione przez mieszkańców odpady sortowane są na wszystkie możliwe frakcje.
Wdrożenie tego rozwiązania wymaga wyjątkowego zaangażowania i determinacji kierownictwa podmiotu zarządzającego, jednak efekty przychodzą nadzwyczaj szybko. Po roku, półtora nawet nie nawykli do tego mieszkańcy wsi przyzwyczajają się, zaczynają liczyć i skrzętnie korzystają z możliwości uzyskania ulg.
Warto wysunąć jeszcze jeden, nadzwyczaj istotny dla szefów gmin, argument. Otóż przekazując do podmiotu zarządzającego wszelkie kompetencje dotyczące gospodarki odpadami, unikają oni bezpośredniej odpowiedzialności przed mieszkańcami za mało popularne posunięcia.
Opisane wyżej rozwiązania organizacyjne i formalno-prawne muszą owocować znakomitymi rezultatami, tym bardziej że, jak wyliczono, stosując najprostsze metody odzysku i recyklingu wielkość balastu składanego na składowisku można ograniczyć do 40% ogólnej masy odpadów.
Wzorcowym rozwiązaniem organizacyjnym dla podmiotu zarządzającego jest podmiot Kodeksu spółek handlowych powołany do życia przez Celowy Związek Gmin obejmujący swym zasięgiem działania kilka powiatów. Zadania te może też realizować związek bez posiłkowania się specjalnie w tym celu powołaną firmą lub wyłoniona przez gminy, w drodze przetargu, niekomunalna firma zarządzająca. Rolę tę mógłby również pełnić podmiot zarządzający składowiskiem, sortownią, kompostownią i przetwórnią.
Zasadniczą trudnością w okresie wdrażania mogą okazać się zaszłości związane z długim okresem ważności udzielonych dotąd zezwoleń. Niestety, w wielu przypadkach takie zezwolenia na 10 lat są nadal udzielane. Tak czy inaczej, natychmiastowe, pełne wdrożenie nowego systemu będzie mogło nastąpić w sytuacji, gdy zostanie ogłoszone referendum, gdy funkcjonujący na tym rynku przedsiębiorcy, widząc w tym także swój interes, zechcą się porozumieć z zarządzającym systemem lub gdy mieszkańcy, licząc na obniżkę opłat, masowo wypowiedzą przewoźnikowi umowy. W przeciwnym wypadku pełne wdrożenie będzie mogło nastąpić dopiero po upływie terminów obowiązywania dotąd udzielonych zezwoleń.

Marian Walny,
dyrektor ds. projektów i programów, Abrys