Gospodarowanie odpadami wiąże się z prowadzeniem ewidencji tej działalności oraz okresowym składaniem sprawozdań.

Czynności te, mające charakter techniczny, rodzą w praktyce wiele wątpliwości, tym bardziej że niedopełnienie obowiązków skutkuje nakładaniem kar pieniężnych. Rzecz w tym, że ustawodawca konstruuje przepisy w sposób nieprecyzyjny, zastawiając nierzadko „pułapki” na przedsiębiorców. Najlepszym przykładem jest sprawa

kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorcę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), który nadał sprawozdanie pocztą w terminie, a organ uznał, że dla zachowania terminu jest konieczne, aby sprawozdanie już do niego dotarło.

Źródła niejasności

Aby zrozumieć, z czego wynikają niejasności, należy dokonać porównania dwóch wybranych regulacji dotyczących sprawozdawczości. Artykuł 76 ust. 1 Ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. stanowi, że podmioty obowiązane do sporządzania sprawozdań, o których mowa w art. 73 (roczne sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi) oraz art. 75 (sprawozdanie organizacji odzysku), składają je w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy właściwemu marszałkowi województwa. Zgodnie z art. 76 ust. 5 ustawy o odpadach, do terminu złożenia sprawozdań, o którym mowa w art. 76 ust. 1, stosuje się art. 57 § 4 i 5 Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni – art. 57 § 4 Kodeksu prawa administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Najważniejsze w praktyce są sposoby liczenia terminów wynikające z art. 57 § 4 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., dotyczące nadania pisma na poczcie. Natomiast zgodnie z art. 9n ust. 2 u.c.p.g., sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego ono dotyczy. W przepisach odnośnie sprawozdawczości (rozdział 4b u.c.p.g.) brakuje wskazania, że przy liczeniu terminów uwzględnia się regulację zawartą w szczególności w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., pozwalającą na wysłanie sprawozdania pocztą.

Czy oznacza to, że wysyłając sprawozdanie listem, należy doliczyć kilka dni niezbędnych na dokonanie czynności przez operatora? Czy w przypadku, gdy operator doręczy przesyłkę z opóźnieniem, także należy wymierzać karę (jest to przecież odpowiedzialność obiektywna)? Czy istnieją przesłanki, które wskazują, że sprawozdanie kwartalne jest tak ważne, że musi dotrzeć do organu w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy?

Okazuje się, że konstruując przepis, ustawodawca przeoczył umieszczenie w u.c.p.g. stosownej regulacji, co wszakże nie powinno uderzać w przedsiębiorców. Niestety, nie zawsze jest to oczywiste dla organów administracji, co obrazuje przywołana w tym artykule sprawa.

Burmistrz C. nałożył na spółkę „A” z siedzibą w D. karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 9n pkt. 1 i 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie powinno być przekazane burmistrzowi do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Skoro spółka „A” wysłała przedmiotowe sprawozdanie pocztą i wpłynęło ono po terminie ustawowym, to zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje sprawozdanie po terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. W związku z tym, za nieterminowe złożenie sprawozdania kwartalnego wymierzono karę pieniężną obliczoną jako iloczyn liczby dni opóźnienia oraz stawki 100 zł.

Charakter terminu

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się ukarana spółka i złożyła odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO), które utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż stan faktyczny oraz prawny sprawy został ustalony przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Termin złożenia sprawozdania mijał 30 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że dotarło ono do urzędu 6 maja. Kolegium podzieliło stanowisko organu, że sprawozdanie to wpłynęło po terminie, o którym mowa w art. 9n ust. 2 u.c.p.g.

SKO podkreśliło, że terminy dzielą się na procesowe oraz materialne. Termin procesowy to termin np. oznaczający okres do dokonania pewnej czynności procesowej. Natomiast termin materialny to okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 9n ust. 2 u.c.p.g. jest terminem materialnym, ponieważ złożenie sprawozdania to czynność materialno-techniczna. Kolegium zaakcentowało, że takie samo stanowisko reprezentuje doktryna: Dla oceny zachowania terminu przekazania zbiorczego zestawienia miarodajny jest zatem dzień przekazania zbiorczego zestawienia podmiotowi wskazanemu wprost w ustawie. Z tego względu nadanie zbiorczego zestawienia w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne z jego skutecznym przekazaniem marszałkowi województwa. W razie nadania zbiorczego zestawienia przesyłką pocztową za pośrednictwem poczty, terminem przekazania zbiorczego zestawienia będzie data jego wpływu do aparatu pomocniczego marszałka: właściwego urzędu marszałkowskiego1. Odnosząc się do argumentu odwołania – przytoczenia w sprawie art. 9zc u.c.p.g. – kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał on zastosowania, ponieważ odnosi się tylko do kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt. 2-4 oraz art. 9y ust. 1 pkt. 2-4 i art. 9z ust. 4 u.c.p.g.

Z takimi rozstrzygnięciami nie zgodziła się ukarana spółka. Złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gliwicach, który w wyroku z 29 sierpnia 2014 r. (II SA/Gl 433/14)2 uchylił kwestionowane decyzje.

WSA zwrócił uwagę na bezsporny w sprawie fakt, iż spółka nadała w urzędzie pocztowym przesyłkę, zawierającą sprawozdanie przed 30 kwietnia 2013 r. Okoliczność ta, potwierdzona datą stempla pocztowego na kopercie, nie została podważona przez orzekające w sprawie organy. Bezsprzeczne jest także to, że przesyłka wpłynęła do Urzędu Miejskiego w C. dopiero 6 maja 2013 r. – dowód: prezentata umieszczona na piśmie przewodnim.

Istotą kontrowersji pomiędzy kolegium a stroną skarżącą jest wątpliwość, która z dat, nadania czy doręczenia, świadczy o terminowym bądź spóźnionym przekazaniu sprawozdania, a tym samym, czy w odniesieniu do terminu z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. znajduje zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił przekonania strony skarżącej, iż wprawdzie art. 9n ust. 2 u.c.p.g. znajduje się w akcie zawierającym przepisy prawa materialnego, a nie przepisy postępowania, ale nie oznacza to, że do tego terminu nie znajduje zastosowania zasada wyrażona w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W opinii strony skarżącej przepis ten odnosi się bowiem zarówno do terminów procesowych, jak i materialnych. Tezę tę sąd uznaje za nieuzasadnioną. Jego zdaniem, art. 57 oraz następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie, wbrew twierdzeniom skargi, oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu („Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie...”). Tym samym przepis ten (oraz dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynności nie sposób skutecznie wykonać i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe [np. wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego (NSA) z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08]2. Termin z art. 9n ust. 2 u.c.p.g. ewidentnie nie jest terminem procesowym. W dualistycznym podziale należy zatem zakwalifikować go jako materialny bądź przynajmniej zbliżony do materialnego.  Obowiązek przekazania organowi sprawozdania z jego upływem nie wygasa (wciąż należy sprawozdanie złożyć), jednak będzie ono traktowane jako „spóźnione”. , a ponadto opóźnienie powoduje nałożenie przewidzianej ustawą sankcji. Tym samym nie może odnosić się do niego art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Niemniej nie oznacza to jeszcze, że spółka podlega karze.

Nieprecyzyjne pojęcie

Skoro art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie, to trzeba przeanalizować art. 9n u.c.p.g., by ocenić wymagania ustawodawcy w zakresie czynności, które powinien wykonać przedsiębiorca, aby zrealizować w terminie przewidziany w przepisie obowiązek. WSA podkreślił, że regulacja zawarta w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poza określeniem w art. 9n ust. 2 terminu do przekazania sprawozdania kwartalnego („Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy”), nie wskazuje, czy czynność ta powinna być wykonana bezpośrednio w organie, czy też może być zrealizowana np. za pośrednictwem operatora publicznego. Brak regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, iż decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu. Ustawodawca nie posłużył się bowiem jednoznacznymi określeniami, takimi jak „sprawozdanie należy doręczyć w terminie do...” lub „sprawozdanie powinno zostać osobiście złożone w siedzibie organu w terminie do...”, lecz użył nieprecyzyjnego, niezdefiniowanego prawnie pojęcia przekazania. Jedynie ta czynność musi zostać wykonana przed upływem ustawowego terminu. Zdaniem sądu, wyzbycie się posiadania określonego dokumentu po to, by uprawniony podmiot, któremu go powierzono, doręczył dokument organowi, można uznać za tożsame z przekazaniem sprawozdania. Nie można bowiem domniemywać, iż ustawodawca terminem przekazanie objął nie tylko wyzbycie się posiadania dokumentu, lecz także dalsze losy sprawozdania, łącznie z doręczeniem do siedziby organu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, posłużyłby się pojęciami jasno precyzującymi ten wymóg. Jak podkreślono w orzecznictwie (np. w przywołanym wyroku NSA z 6 stycznia 2009 r.), przepisów prawa ustalających obowiązki obywatela wobec organów państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyciągać z nich wnioski wykraczające poza dosłowne brzmienie przepisu.

Należy zgodzić się z prawomocnym już rozstrzygnięciem WSA (uchyleniem decyzji), choć samo uzasadnienie może budzić wątpliwości. Na pewno WSA ma rację, że nie można wyciągać wniosków o obowiązkach dalej idących, niż te wynikające z dosłownego brzmienia przepisu. Tym bardziej nie można karać za rzekome naruszenia takiego domniemanego obowiązku. Odrębnie trzeba rozważyć kwestię charakteru terminu złożenia sprawozdania, który, zdaniem WSA, jest materialny, jednak w celu jego zachowania wystarczy nadanie przesyłki.

 

Źródła

  1. Judecki T.: „Nowe Zeszyty Samorządowe” 6/2012.
  2. www.nsa.gov.pl.

 

dr Bartosz Draniewicz, radca prawny, Kancelaria Prawa Gospodarczego i Ekologicznego w Warszawie