Istotną kwestią od strony prawnej i praktycznej jest status przekształconych odpadów. Czy tzw. paliwo alternatywne to nadal odpad, czy może produkt z odpadów powstały, ale niemający już charakteru odpadu, a więc niepodlegający przepisom o odpadach?

Pojęcie paliwo alternatywne nie jest definiowane w żadnym z obowiązujących aktów prawnych. Jednak termin ten w przepisach występował i występuje nadal, bowiem w katalogu odpadów1 odpady o kodzie 19 12 10, ujęte w grupie 19 12 ? ?odpady pochodzące z mechanicznej obróbki odpadów?, zostały nazwane właśnie paliwem alternatywnym. Określenie to ma jednak charakter pomocniczy, wskazuje grupę odpadów przygotowanych w procesach mechanicznej obróbki do termicznego przekształcenia. W sensie użytym w katalogu pojęcie paliwo alternatywne wydaje się niejako zarezerwowane dla określonej grupy odpadów, w ustalony sposób powstałej, wobec czego problemem jest pytanie o to, czy odpady mogą przestać być odpadami w procesie ich przetworzenia na paliwo, traktowane jako produkt, a nie jako odpad palny. W takim znaczeniu paliwo alternatywne zawsze będzie odpadem. Paliwo mające charakter produktu, nawet powstałe z odpadów, już odpadem nie jest, tym samym nie stosuje się do niego przepisów o odpadach. Natomiast do paliwa alternatywnego, będącego odpadem, te przepisy ciągle znajdują zastosowanie.

Nowy system postępowania z odpadami

Na szczeblu prawa unijnego podstawowym aktem prawnym ustalającym cele i zadania dotyczące właściwego postępowania z odpadami jest od pewnego czasu Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, tzw. dyrektywa ramowa (DzUrz UE z 22.11.2008 r. nr L 312/3). Kompleksowemu wdrożeniu do prawa wewnętrznego wymagań wynikających z dyrektywy ramowej ma służyć nowa ustawa o odpadach, przygotowana na podstawie przyjętych przez Radę Ministrów 8 lipca 2010 r. założeń do projektu ustawy o odpadach, stanowiącej transpozycję dyrektywy 2008/98/WE. Kompleksowemu, ponieważ w sposób wybiórczy część tych wymagań została już włączona do prawa wewnętrznego (dotychczasowej ustawy o odpadach) poprzez zmiany wprowadzone Ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897). Prace nad projektem doprowadziły do uchwalenia 14 grudnia 2012 r. nowej ustawy o odpadach (DzU z 2013 r. poz. 21), która weszła w życie od 23 stycznia 2013 r. Oznacza to jednak ponad dwuletnie opóźnienie w realizacji obowiązku dokonania transpozycji dyrektywy ramowej, co skutkować może orzeczeniem wobec Polski przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sankcji z tego tytułu. Komisja Europejska w kwietniu 2012 r. wystąpiła do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy braku transpozycji i nałożenie kary w wysokości ponad 67 tys. euro za każdy dzień opóźnienia (termin transpozycji minął 12 grudnia 2010 r.).

Konstrukcja ustawy

Główne części nowej ustawy to: przepisy ogólne, zasady ogólne gospodarki odpadami, plany gospodarki odpadami, przepisy dotyczące uprawnień wymaganych dla prowadzenia gospodarowania odpadami, ewidencja odpadów, sprawozdawczość i bazy danych o produktach, opakowaniach i gospodarowaniu odpadami, szczególne zasady gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów, m.in. zawierającymi PCB i azbest, zużytymi olejami, komunalnymi osadami ściekowymi, medycznymi i weterynaryjnymi, wymagania dotyczące określonych procesów przetwarzania odpadów (składowanie i termiczne przekształcanie) oraz przepisy karne i administracyjne kary pieniężne. Ustawa jest aktem znacznie obszerniejszym od dotychczasowej, została podzielona na jedenaście działów i obejmuje łącznie 253 jednostki redakcyjne w postaci artykułów, jednak ok. 50 artykułów to przepisy zmieniające (zmiany w 16 ustawach) i przejściowe.

Z zakresu obowiązywania przepisów nowej ustawy w sposób wyraźny wyłączono także kilkanaście kwestii, wyliczonych w art. 2 ust. 1, zachowując koncepcje z odpowiednich przepisów poprzedniej ustawy o odpadach z 2001 r., uwarunkowane zresztą postanowieniami prawa unijnego. Konstrukcja oparta jest na założeniu, że przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do określonych substancji, np. gazów i pyłów wprowadzonych do atmosfery, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, ścieków i niektórych postaci biomasy. Zasady zastosowania wyłączenia muszą jednak zostać precyzyjnie zinterpretowane, bowiem ustawa zwykle określa je nie w sposób ogólny, ale przy wskazaniu różnych dodatkowych warunków. Samo sformułowanie przepisu wskazuje także na to, że wymienione rodzaje substancji mogą spełniać cechy odpadu, ale postępowanie z nimi nie jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów o odpadach. Z kolei dokonane nieco wcześniej zmiany w przepisach o postępowaniu z odpadami komunalnymi dyskutowane były od dłuższego czasu, wciąż wywołując wiele kontrowersji. Ostatecznie projekt odpowiedniej nowelizacji został 13 maja br. uchwalony w pierwszej wersji przez Sejm i skierowany do Senatu RP, a ustawa została uchwalona 1 lipca 2011 r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. Była to tzw. ustawa nowelizująca2, wprowadzająca szereg zmian do Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r. poz. 391), rewolucjonizujących systemy postępowania z odpadami komunalnymi. Nowe rozwiązania zostały wdrożone i zaczęły funkcjonować od 1 lipca 2013 r.

Odpowiednie zagospodarowanie

Odpady przekształcone do postaci umożliwiającej ich termiczne przekształcenie, czyli uzyskujące charakter paliwa alternatywnego, pozostają odpadami i powinny być dalej zagospodarowywane na zasadach przewidzianych przepisami o odpadach. Pojawia się w związku z tym kilka problemów, na które warto zwrócić uwagę. W zagospodarowaniu odpadów duże znaczenie mają procesy ich wstępnego przygotowywania do ostatecznego przetworzenia. Dyrektywa w odniesieniu do odpowiedzialności za przeprowadzenie takich działań przyjmuje konstrukcję znaną już w rozporządzeniu 1013/20063 w sprawie przemieszczania odpadów i zakłada, że w sytuacji, w której przekazano odpady do innego podmiotu w celu ich wstępnego przetworzenia, odpowiedzialność za ostateczne zagospodarowanie nadal ciąży na podmiocie (wytwórcy lub posiadaczu) zasadniczo zobowiązanym do przetworzenia (ostatecznego zagospodarowania) odpadów. Państwa członkowskie mogą jednak określić warunki odpowiedzialności i ustalić, w jakich przypadkach pierwotny wytwórca odpowiedzialny jest za wszystkie działania podejmowane wobec odpadów w łańcuchu ich przetwarzania lub w jakich odpowiedzialność ta może być dzielona lub przekazywana między uczestnikami tego łańcucha przetwarzania. Państwa członkowskie mogą również postanowić, że odpowiedzialność za organizację gospodarowania odpadami jest ponoszona częściowo lub całkowicie przez producenta produktu, z którego pochodzą odpady, ewentualnie wraz z dystrybutorami tegoż produktu. W tej grupie działań mieścić się będą m.in. takie, które polegają na odpowiednim przekształceniu odpadów, przygotowującym je do termicznego przekształcenia. Z punktu widzenia przepisów dyrektywy ramowej (art. 15 ust. 2) można postawić pytanie,
na ile działania takie będą ?wstępnym przygotowywaniem do ostatecznego przetworzenia? w każdym przypadku, w którym działania te nie pozbawiają odpadów statusu odpadów w sensie wskazanym wcześniej. W odniesieniu do transpozycji tych założeń do prawa polskiego pierwszym problemem jest pytanie o status prawny działań polegających na przekształcaniu odpadów do postaci paliwa alternatywnego. Jak już wspomniano, tego typu działania należałoby uznać za procesy przetwarzania odpadów w postaci przygotowywania tychże do odzysku lub unieszkodliwienia. Konsekwencją jest konieczność uzyskania administracyjnej zgody na ich prowadzenie, co do zasady w postaci zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie czynności przygotowujących do odzysku albo unieszkodliwienia. Oznacza to, że z punktu widzenia przepisów art. 27 nowej ustawy o odpadach posiadacz odpadów nadających się do przetworzenia na paliwo alternatywne może takie odpady przekazać podmiotowi posiadającemu zezwolenie na ich przetworzenie i tym samym przekaże równocześnie odpowiedzialność za zagospodarowanie tych odpadów w zgodzie z prawem. Z kolei posiadacz wytwarzający z odpadów paliwo alternatywne ma obowiązek, o ile sam nie zapewnia odzysku lub unieszkodliwienia tych przetworzonych przez siebie odpadów, przekazania paliwa alternatywnego podmiotowi posiadającemu zgodę na dalsze zagospodarowanie tak przetworzonych odpadów, a praktycznie na ich termiczne przekształcenie, skoro do takiego wykorzystania odpady zostały przygotowane.

Wymogi wobec procesów przetwarzania

Ogólne wymagania, jakim powinny odpowiadać urządzenia lub instalacje służące do przetwarzania odpadów, w tym wytwarzania paliwa alternatywnego, określają postanowienia przepisów zawartych w rozdz. 10 działu II nowej ustawy o odpadach. Wymagania te powinny zostać ujęte w odpowiednich decyzjach administracyjnych, czyli generalnie w zezwoleniach na przetwarzanie, ewentualnie w pozwoleniu zintegrowanym, o ile dana instalacja przetwarzająca takiego pozwolenia wymaga. Ostateczne zagospodarowanie odpadów w postaci paliwa alternatywnego, jeśli będzie miało postać ich termicznego przekształcenia, może nastąpić tylko w instalacjach spełniających wymagania przewidziane dla spalarni i współspalarni odpadów. Wymogi dotyczące tego rodzaju procesów w nowej ustawie o odpadach określa rozdz. 2 w dziale VIII, w sposób zbliżony do dotychczasowych. Spalanie paliwa alternatywnego w rozumieniu tych przepisów należałoby kwalifikować jako proces odzysku R-1 (art. 157 ust. 1).

Wymagania odnośnie procesów przetwarzania odpadów w paliwo alternatywne mogą być dookreślane prawnie, a taką możliwość stwarzają postanowienia dyrektywy ramowej zawarte w art. 27. Przepis przewiduje możliwość ustanawiania standardów minimalnych, określających wymagania techniczne dla określonych procesów przetwarzania odpadów. Standardy na podstawie tego przepisu mogą zostać ustanawiane na szczeblu unijnym, uzyskując moc bezpośrednio obowiązującą, bądź też na szczeblu krajowym. Natomiast artykuł 33 ust. 3 nowej ustawy o odpadach upoważnia ministra właściwego do spraw środowiska do ustalania rozporządzeniami wymagań dla określonych procesów przetwarzania, z wyjątkiem składowania odpadów i termicznego ich przekształcania oraz wymagań dla odpadów powstających z tych procesów, a więc także dla przetwarzania prowadzącego do uzyskania paliwa alternatywnego. Wskazana delegacja, oceniana przez pryzmat przepisu art. 27 ust. 3 dyrektywy ramowej, wydaje się iść dalej niż założenia przyjęte w dyrektywie, które nie przewidują kształtowania w trybie ustanawiania standardów wymagań dotyczących przekształconych odpadów. Takie poszerzenie wydaje się jednak dopuszczalne. W prawie polskim formuła ta została w pewnym zakresie wykorzystana jeszcze przed uchwaleniem i wejściem w życie nowej ustawy o odpadach przez wydanie przepisów określających wymagania dla procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

Utrata statusu odpadu

Czy poddanie odpadów procesowi przekształcenia mogłoby mieć cechy działania skutkującego utratą przez dane odpady statusu odpadu? Takie możliwości przewidują przepisy dyrektywy i ich śladem podążają postanowienia zawarte w przepisach rozdz. 5 w dziale I nowej ustawy o odpadach. Wątpliwość, w jakim zakresie konstrukcja ta może być stosowana odnośnie omawianych odpadów, pojawia się ze względu na stwierdzenie zawarte w art. 14 ust. 1, wzorowane na dyrektywie, zgodnie z którym określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, łącznie spełniają wymagania w przepisie wyliczone, przy czym wymogi te powinny być precyzowane aktem wykonawczym, ale wydanym na szczeblu unijnym, w oparciu o art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/98. W sumie w konstrukcji tej, jak się wydaje, chodzi o tego rodzaju sytuacje, gdy określona kategoria odpadów jest w procesach przetwarzania, a w zasadzie wstępnego przetwarzania, doprowadzana do takiej postaci, że dalsze z nią postępowanie może być prowadzone tak, jak gdyby była surowcem naturalnym. Wykorzystywanie tego rodzaju surowca nie powinno już wywoływać żadnych dodatkowych, charakterystycznych dla odpadów niebezpieczeństw dla ludzi lub środowiska. Zastosowanie tej konstrukcji w stosunku do odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia jako paliwo jest teoretycznie możliwe, musiałoby jednak dotyczyć takich odpadów, które w procesach przygotowawczych doprowadzone zostaną do postaci zbliżonej pod względem cech, składu oraz właściwości do określonego rodzaju paliwa naturalnego.

Odzysk a recykling

Pewna wątpliwość może być także związana z faktem, że nad utratą statusu odpadu można też zastanawiać się w kontekście poddania odpadu procesowi odzysku, a nie tylko recyklingu, co wydawałoby się z punktu widzenia definicji obu procesów jedyną możliwością. Pytanie więc mogłoby być sformułowane tak: czy przetworzenie do postaci paliwa alternatywnego jest procesem odzysku (recyklingiem na pewno nie, bo wyklucza to definicja tego rodzaju działań), czy też tylko procesem przygotowującym do ostatecznego odzysku (i tylko odzysku, bo termiczne przekształcenie nie jest recyklingiem, co też wyklucza definicja recyklingu). Wymaga to powrotu do definicji odzysku, zmienionej nieco dyrektywą ramową. Według art. 3 pkt 14 nowej ustawy, odzysk to taki proces, którego głównym wynikiem jest to, że odpady służą zastąpieniu materiałów, które zostałyby zastosowane, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do takiego użycia w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z takiego punktu widzenia można by uznać, że przekształcenie do postaci paliwa alternatywnego jest takim sposobem odzysku odpadów, który służy ich użytecznemu zastosowaniu, a więc samo to przekształcenie stanowi proces odzysku. Przy spełnieniu warunków opisanych w art. 14 ust. 1 można byłoby zastanawiać się, czy przekształcenie do postaci paliwa alternatywnego nie przekształciło odpadów w produkt (utraciły one status odpadu). Bez spełnienia wskazanego wymogu wyraźnego ustalenia warunków, jakie taki proces i uzyskane w jego wyniku produkty miałyby spełniać, takie uznanie nie jest możliwe, co zresztą wynika z przywołanego przepisu. W konsekwencji, niezależnie od tego, czy przekształcanie odpadów do postaci paliwa alternatywnego uznane zostanie za proces odzysku, czy też za proces przygotowania do odzysku, wytworzone paliwo nadal będzie miało status odpadu, chyba że zostaną wydane przepisy wskazujące warunki, których spełnienie co do samego procesu i cech takiego paliwa pozbawia paliwo alternatywne statusu odpadu. Jednak z punktu widzenia przepisów rozporządzenia z września 2012 r., mechaniczne przekształcenie odpadów do postaci paliwa alternatywnego musi być jednoznacznie kwalifikowane jako proces przygotowawczy do ostatecznego odzysku energetycznego.

Na zagadnienie warto także spojrzeć w kontekście przepisów związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi. Czy instalacja przekształcająca odpady komunalne w paliwo alternatywne może uzyskać status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych? Oceniając tę kwestię przez pryzmat przepisów nowej ustawy o odpadach zawierających zmienioną definicję takiej instalacji (art. 35 ust. 6 ? w zasadzie jest to nie definicja, lecz ustalenie warunków, jakie powinna spełniać instalacja uznawana za regionalną), należałoby uznać, że tak, o ile spełnione zostaną warunki wskazane w tym przepisie. Odpady komunalne przetworzone w takiej instalacji, w tym do postaci paliwa alternatywnego, w dalszym postępowaniu powinny podlegać już tylko ogólnym przepisom o odpadach, a nie przepisom dotyczącym postępowania z odpadami komunalnymi.

prof. zw. dr hab. Marek Górski, Uniwersytet Szczeciński
 

Źródła

  1. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (DzU z 2001 r. nr 112, poz. 1206).
  2. Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897).
  3. Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów ? (DzUrz UEL.2006.190.1, z późn. zm.).