Aspekt wspólnotowy wsparcia polskich biopaliw
Wzrost użytkowania biopaliw jest niezmiernie silnie popierany przez Wspólnotę Europejską. Świadczą o tym zarówno akty prawne, dokumenty o charakterze politycznym, jak i przeznaczanie znacznych kwot na rozwój tego sektora w ramach programów.
Rozwój sektora biopaliw nie jest dla Wspólnoty celem samym w sobie. Jest on raczej środkiem, który ma uratować (a przynajmniej próbować uratować) bezpieczeństwo energetyczne, przyczynić się do ochrony środowiska, zatrzymać przynajmniej część nafto-euro, zmniejszyć potrzeby subwencyjne dla rolnictwa i wypełnić zobowiązania międzynarodowe.
Niestety, w wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2004 r. jednym z podstawowych argumentów za stwierdzeniem niezgodności fundamentalnej instytucji polskiego wsparcia dla rozwoju biopaliw było powołanie się na prawo wspólnotowe. Warto zatem bliżej przyjrzeć się interpretacji prawa wspólnotowego, która doprowadzi najprawdopodobniej do zahamowania wzrostu udziału biopaliw.
Cele niewiążące dyrektywy 2003/30/EC
Zarówno wnioskodawca, czyli Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Trybunał Konstytucyjny w swoim uzasadnieniu stwierdzają, iż w dyrektywie z 8 maja 2003 r. 2003/30/EC w sprawie promocji użytkowania biopaliw i innych odnawialnych paliw w transporcie przewidziano jedynie cele niewiążące państwa członkowskie. Zarówno Trybunał, jak i Rzecznik uznali, iż skoro dyrektywa ma jedynie promować, to niczego nie nakazuje. Skoro wyznacza jedynie cele indykatywne, to wysiłki, aby je osiągnąć, są zbędne.
Warto zauważyć, iż przy takim założeniu Polska może mieć problemy z dostosowaniem się do wymagań wspólnotowych. Obydwa organy zapomniały również o tym, iż w myśl art. 4 dyrektywy 2003/30/EC, jeżeli raport oceniający wykaże, iż cele indykatywne nie zostaną osiągnięte z nieusprawiedliwionych powodów, w razie konieczności Komisja Europejska powinna dostarczyć propozycję dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nałożenia obowiązkowych celów. W przypadku Polski wszystko wskazuje na to, iż taka konieczność zajdzie. Trudno będzie również obronić stanowisko, że usprawiedliwionym powodem nieosiągnięcia przez Polskę celu indykatywnego jest uznanie, że skoro cel jest niewiążący, to można do niego nie dążyć.
Promocja
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich i Trybunału Konstytucyjnego, pomiędzy zalecaną w dyrektywie promocją biopaliw a obowiązkiem ich stosowania zachodzi zasadnicza różnica. Z pewnością wypada się z tym twierdzeniem zgodzić. Aczkolwiek można zauważyć, iż promocja ta ma być na tyle silna, aby powodować zastępowanie paliw konwencjonalnych biopaliwami. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż promowanie – propagowanie biopaliw powinno się interpretować w kontekście postanowień innych aktów prawnych, np. dyrektywy 2001/77/EC o promocji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii na wewnętrznym rynku energii, oraz biorąc pod uwagę politykę energetyczną Wspólnoty Europejskiej. Wydaje się, iż literalne brzmienie tytułu aktu prawnego w tym przypadku nie jest wystarczającą podstawą wykładni.
Akty rangi dyrektywy nie narzucają z reguły środków osiągnięcia celu. Zatem środki promocji mogą charakteryzować się zarówno większą, jak i mniejszą ingerencją w działalność gospodarczą. Określenie środków pozostawiono państwom członkowskim i to od nich zależy, czy wybiorą np. zwolnienia podatkowe, pomoc publiczną w innej formie czy nałożenie na przedsiębiorstwa obowiązku wprowadzania do obrotu odpowiedniego procentowego udziału biopaliw. Obowiązek wprowadzenia odpowiedniego udziału biopaliw może być instrumentem osiągnięcia celów dyrektywy 2003/30/EC. Państwo członkowskie powinno rozważyć i zastosować te środki, które w jego przypadku będą możliwe do zrealizowania i najbardziej skuteczne. Jedynym ukierunkowaniem w tej materii jest to, aby odnawialne „paliwa” stanowiły do 31 grudnia 2005 r. 2%, zaś do 31 grudnia 2010 r. – 5,75% paliw sprzedawanych.
Zastanawiające argumenty
Niezrozumiała jest teza znajdująca się w uzasadnieniu do wyroku: „… Trudno sobie wyobrazić, że biopaliwa (w rozumieniu dyrektywy) będą jakościowo lepsze od paliw „czystych” (choć zapewne mogą im dorównywać), zatem konkurować muszą z nimi ceną…”. Może tutaj chodzić o jakość w aspekcie środowiskowym lub w aspekcie eksploatacji samochodów. Jednak zakładając racjonalność wspólnotowego prawodawcy, należy mieć nadziej, iż nie zamierza wyeliminować produktu lepszego jakościowo poprzez produkt gorszy jakościowo, bez względu na to, jakie aspekty będą się składały na tę jakość. Ponadto, jeżeli do danego zagadnienia podchodzi się obiektywnie, to nie za bardzo wiadomo, dlaczego trudno sobie wyobrazić, że biopaliwa będą jakościowo lepsze…?
Również warto wskazać, iż postanowienia wyrażone w preambule są dosyć wybiórczo stosowane. Trybunał Konstytucyjny powołuje się na pkt 18 preambuły, który mówi, iż paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko wtedy, gdy będą szeroko dostępne i konkurencyjne, przy czym podkreśla się znaczenie konkurencji. Natomiast Trybunał nie przywiązał wagi do pkt 19 preambuły, w którym nawiązuje się do rezolucji Parlamentu Europejskiego z 18 czerwca 1998 r., w której wśród środków zmierzających do wzrostu udziału biopaliw wymieniono ustanowienie obowiązku dla przedsiębiorstw paliwowych.
Ponadto treść samej dyrektywy nie wskazuje, że wewnętrzna polityka krajów promująca użycie biopaliw nie może ograniczać swobodnego przepływu paliw. Prawodawca wspólnotowy sformułował to nieco odmiennie niż zostało to podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie polityka poszczególnych krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobodnego przepływu paliw, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w przepisach Wspólnoty.
Zastosowanie obowiązku do podmiotów zagranicznych
Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż gdyby polską ustawę o biokomponentach uznać za akt kształtujący rynek w odniesieniu do wszystkich producentów (sprzedawców), tak krajowych, jak i zagranicznych, dochodziłoby (z punktu widzenia prawa wspólnotowego) do ograniczenia swobody przepływu towarów. Zdaniem Trybunału, taka sytuacja z punktu widzenia prawa wspólnotowego stanowiłaby przykład zastosowania przez ustawodawcę krajowego ograniczeń przy wykorzystaniu środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie, co jest expressis verbis zakazane w art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Trybunał wspomina o art. 30 Traktatu, dzięki któremu możliwe jest jednak wyjątkowe wprowadzenie ograniczeń. Aczkolwiek zdaje się, iż aspektów biopaliwowych, np. bezpieczeństwa energetycznego czy ochrony środowiska, nie odniesiono do wymienionych w tym artykule przypadków. Odniesienie takie wydaje się oczywiste.
Niedozwolony środek równoważny
Pojęcie niedozwolonych środków równoważnych doprecyzowane zostało w bardzo szerokim orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które zdyskwalifikowało wewnętrzne nakazy i zakazy skutkujące ograniczeniem dostępu do rynku wewnętrznego towarów importowanych poprzez ustanowienie wewnętrznych wymagań co do ich cech czy składu jakościowego celem stworzenia lepszych warunków produktom rodzimym odpowiadającym tym wymaganiom. Jednak nie można powiedzieć, iż Polska za pomocą ustawy z 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach i biopaliwach ciekłych stworzyła lepsze warunki rodzimym produktom. Po pierwsze, dlatego, iż rynku biopaliw w Polsce nie ma, dopiero zamierza się go tworzyć, jak widać z wielkimi bólami. Po drugie, uprawy roślin służące do produkcji biopaliwa oraz produkcja biopaliwa nie są i nie będą wyłączną domeną Polski. Ponadto nikt nie zakazuje sprowadzania do Polski paliw bez dodatków biokomponentów. Zabroniony jest tylko obrót.
W związku z powyższym można wyrazić pogląd, iż objęcie podmiotów zagranicznych obowiązkiem określonym w art. 12 rozważanej ustawy było w pełni dopuszczalne.
Warto również podkreślić, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości w niezwykle podobnej materii, a mianowicie kwestii stosunku wprowadzonego w Niemczech obowiązku zakupu energii elektrycznej wyprodukowanej w odnawialnych źródłach energii do zasady zakazu wprowadzania restrykcji w przepływie towarów wypowiedział się, iż taki obowiązek nie jest niezgodny z art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Zasada kraju pochodzenia
Trybunał Konstytucyjny powołał się również na zasadę kraju pochodzenia, która sprowadza się do tego, iż towar spełniający wymogi istniejące w kraju pochodzenia musi być dopuszczony do obrotu także w innych krajach UE. Zasada ta wykluczyła skuteczność ustanawianych prawem wewnętrznym ograniczeń utrudniających dostęp do danego rynku krajowego towarom nieodpowiadającym cechom czy składowi jakościowemu, ustalonym mocą protekcjonistycznych aktów prawa wewnętrznego. Niestety, Trybunał Konstytucyjny nie przeanalizował wpływu zasady wyższego standardu na zasadę kraju pochodzenia –jest to istotne zwłaszcza przy zagadnieniach związanych z wpływem na środowisko. Jeżeli dany kraj w większym zakresie dba o zdrowie swoich obywateli niż o bezpieczeństwo energetyczne, to prawodawstwo unijne nie powinno skutkować równaniem w dół, gdyż byłoby to niezgodne z podstawowymi celami Wspólnoty Europejskiej – czyli rozwojem społecznym, gospodarczym i środowiskowym. Zasadą powinno być raczej równanie w górę i zaostrzanie wymagań tam, gdzie mamy do czynienia np. z ochroną środowiska.
W uzasadnieniu do wyroku zasady wspólnego rynku potraktowano jako zasady nie podlegające kwestionowaniu. Należy zauważyć, iż wspólny rynek nie jest celem samym w sobie. On jest jedynie środkiem do osiągnięcia wzrostu standardu i jakości życia w krajach członkowskich. Wspólny rynek jest świętą regułą. Ale nawet od tej świętej reguły są wyjątki w sytuacji, w której jej stosowania nie można pogodzić z wymienionymi w art. 30 Traktatu względami moralności publicznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochrony życia i zdrowia ludzi, zwierząt, roślin, narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej oraz ochrony własności przemysłowej lub handlowej. W przypadku rozwoju sektora biopaliw mamy do czynienia co najmniej z bezpieczeństwem energetycznym oraz ochroną życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin.
Zasada konkurencji
Następną podstawową zasadę wspólnego rynku – zasadę konkurencji – należy odnosić do poziomu wspólnotowego, a nie światowego. Przeskakiwanie z poziomu krajowego do światowego i pomijanie poziomu wspólnotowego nie jest właściwe, zwłaszcza iż analizujemy zasadę odnoszącą się do Wspólnoty.
Można sądzić, iż w zasadach wspólnego rynku Wspólnoty nie chodzi o to, aby uzależniać się od wątpliwych zewnętrznych dostaw ropy naftowej. Skazywanie wspólnotowej gospodarki na potężne uzależnienie od tak strategicznego dobra, jakim są produkty paliwowe, całkowicie zaprzecza celom powstania i funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej.
W rzeczywistości można powiedzieć, iż w najgorszym razie mamy do czynienia z pozornym łamaniem zasad wspólnego rynku w tym konkurencji. Trudno jest mówić o tym, że w przypadku wspólnotowego sektora paliw możemy mieć do czynienia z wolnym rynkiem w sytuacji, w której zależność importowa wspólnot europejskich cały czas wzrasta. W dodatku kraje członkowskie uzależniają się od państw, w których łatwo o destabilizację. Powstrzymanie się w krótkim czasie od pseudowolnej konkurencji w dłuższej perspektywie może zapewnić funkcjonowanie zasad wolnego rynku. Dopuszczenie do rozwoju wspólnotowych technologii, ich zastosowanie oraz wykorzystanie potencjału rolnictwa sprowadzi się do zmniejszenia zależności importowej. Natomiast wywijanie sztandarem wolnej konkurencji w krótkim czasie będzie oznaczało, iż w dłuższej perspektywie nie będzie nawet szans na rynek konkurencyjny. Nie dość tego – oligopol będą posiadały podmioty zewnętrzne w stosunku do Wspólnoty.
Zakładając racjonalność wspólnotowego prawodawcy, należy zauważyć, iż jego celem jest zagospodarowanie własnych nieużytków rolnych, a nie wypompowywanie z gospodarki nafto-euro. To jest zasada dobrego gospodarza.
Trybunał w swoim uzasadnieniu do wyroku podkreślał, iż przy konstrukcji wzorca konstytucyjności interpretacja przyjazna prawu europejskiemu ma podstawowe znaczenie. Jednak można zauważyć, iż w przypadku omawianej sprawy przyjęto dosyć jednostronną linię wykładni. Nie rozważano wielu aspektów, które powinny podlegać głębokiej analizie przed wyeliminowaniem z polskiego porządku prawnego instytucji zmierzającej do osiągnięcia celów wspólnotowych.
Źródła
dr Leszek Karski
niezależny ekspert ds. Prawa energetycznego
Rozwój sektora biopaliw nie jest dla Wspólnoty celem samym w sobie. Jest on raczej środkiem, który ma uratować (a przynajmniej próbować uratować) bezpieczeństwo energetyczne, przyczynić się do ochrony środowiska, zatrzymać przynajmniej część nafto-euro, zmniejszyć potrzeby subwencyjne dla rolnictwa i wypełnić zobowiązania międzynarodowe.
Niestety, w wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2004 r. jednym z podstawowych argumentów za stwierdzeniem niezgodności fundamentalnej instytucji polskiego wsparcia dla rozwoju biopaliw było powołanie się na prawo wspólnotowe. Warto zatem bliżej przyjrzeć się interpretacji prawa wspólnotowego, która doprowadzi najprawdopodobniej do zahamowania wzrostu udziału biopaliw.
Cele niewiążące dyrektywy 2003/30/EC
Zarówno wnioskodawca, czyli Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Trybunał Konstytucyjny w swoim uzasadnieniu stwierdzają, iż w dyrektywie z 8 maja 2003 r. 2003/30/EC w sprawie promocji użytkowania biopaliw i innych odnawialnych paliw w transporcie przewidziano jedynie cele niewiążące państwa członkowskie. Zarówno Trybunał, jak i Rzecznik uznali, iż skoro dyrektywa ma jedynie promować, to niczego nie nakazuje. Skoro wyznacza jedynie cele indykatywne, to wysiłki, aby je osiągnąć, są zbędne.
Warto zauważyć, iż przy takim założeniu Polska może mieć problemy z dostosowaniem się do wymagań wspólnotowych. Obydwa organy zapomniały również o tym, iż w myśl art. 4 dyrektywy 2003/30/EC, jeżeli raport oceniający wykaże, iż cele indykatywne nie zostaną osiągnięte z nieusprawiedliwionych powodów, w razie konieczności Komisja Europejska powinna dostarczyć propozycję dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nałożenia obowiązkowych celów. W przypadku Polski wszystko wskazuje na to, iż taka konieczność zajdzie. Trudno będzie również obronić stanowisko, że usprawiedliwionym powodem nieosiągnięcia przez Polskę celu indykatywnego jest uznanie, że skoro cel jest niewiążący, to można do niego nie dążyć.
Promocja
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich i Trybunału Konstytucyjnego, pomiędzy zalecaną w dyrektywie promocją biopaliw a obowiązkiem ich stosowania zachodzi zasadnicza różnica. Z pewnością wypada się z tym twierdzeniem zgodzić. Aczkolwiek można zauważyć, iż promocja ta ma być na tyle silna, aby powodować zastępowanie paliw konwencjonalnych biopaliwami. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż promowanie – propagowanie biopaliw powinno się interpretować w kontekście postanowień innych aktów prawnych, np. dyrektywy 2001/77/EC o promocji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii na wewnętrznym rynku energii, oraz biorąc pod uwagę politykę energetyczną Wspólnoty Europejskiej. Wydaje się, iż literalne brzmienie tytułu aktu prawnego w tym przypadku nie jest wystarczającą podstawą wykładni.
Akty rangi dyrektywy nie narzucają z reguły środków osiągnięcia celu. Zatem środki promocji mogą charakteryzować się zarówno większą, jak i mniejszą ingerencją w działalność gospodarczą. Określenie środków pozostawiono państwom członkowskim i to od nich zależy, czy wybiorą np. zwolnienia podatkowe, pomoc publiczną w innej formie czy nałożenie na przedsiębiorstwa obowiązku wprowadzania do obrotu odpowiedniego procentowego udziału biopaliw. Obowiązek wprowadzenia odpowiedniego udziału biopaliw może być instrumentem osiągnięcia celów dyrektywy 2003/30/EC. Państwo członkowskie powinno rozważyć i zastosować te środki, które w jego przypadku będą możliwe do zrealizowania i najbardziej skuteczne. Jedynym ukierunkowaniem w tej materii jest to, aby odnawialne „paliwa” stanowiły do 31 grudnia 2005 r. 2%, zaś do 31 grudnia 2010 r. – 5,75% paliw sprzedawanych.
Zastanawiające argumenty
Niezrozumiała jest teza znajdująca się w uzasadnieniu do wyroku: „… Trudno sobie wyobrazić, że biopaliwa (w rozumieniu dyrektywy) będą jakościowo lepsze od paliw „czystych” (choć zapewne mogą im dorównywać), zatem konkurować muszą z nimi ceną…”. Może tutaj chodzić o jakość w aspekcie środowiskowym lub w aspekcie eksploatacji samochodów. Jednak zakładając racjonalność wspólnotowego prawodawcy, należy mieć nadziej, iż nie zamierza wyeliminować produktu lepszego jakościowo poprzez produkt gorszy jakościowo, bez względu na to, jakie aspekty będą się składały na tę jakość. Ponadto, jeżeli do danego zagadnienia podchodzi się obiektywnie, to nie za bardzo wiadomo, dlaczego trudno sobie wyobrazić, że biopaliwa będą jakościowo lepsze…?
Również warto wskazać, iż postanowienia wyrażone w preambule są dosyć wybiórczo stosowane. Trybunał Konstytucyjny powołuje się na pkt 18 preambuły, który mówi, iż paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko wtedy, gdy będą szeroko dostępne i konkurencyjne, przy czym podkreśla się znaczenie konkurencji. Natomiast Trybunał nie przywiązał wagi do pkt 19 preambuły, w którym nawiązuje się do rezolucji Parlamentu Europejskiego z 18 czerwca 1998 r., w której wśród środków zmierzających do wzrostu udziału biopaliw wymieniono ustanowienie obowiązku dla przedsiębiorstw paliwowych.
Ponadto treść samej dyrektywy nie wskazuje, że wewnętrzna polityka krajów promująca użycie biopaliw nie może ograniczać swobodnego przepływu paliw. Prawodawca wspólnotowy sformułował to nieco odmiennie niż zostało to podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie polityka poszczególnych krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobodnego przepływu paliw, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w przepisach Wspólnoty.
Zastosowanie obowiązku do podmiotów zagranicznych
Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż gdyby polską ustawę o biokomponentach uznać za akt kształtujący rynek w odniesieniu do wszystkich producentów (sprzedawców), tak krajowych, jak i zagranicznych, dochodziłoby (z punktu widzenia prawa wspólnotowego) do ograniczenia swobody przepływu towarów. Zdaniem Trybunału, taka sytuacja z punktu widzenia prawa wspólnotowego stanowiłaby przykład zastosowania przez ustawodawcę krajowego ograniczeń przy wykorzystaniu środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie, co jest expressis verbis zakazane w art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Trybunał wspomina o art. 30 Traktatu, dzięki któremu możliwe jest jednak wyjątkowe wprowadzenie ograniczeń. Aczkolwiek zdaje się, iż aspektów biopaliwowych, np. bezpieczeństwa energetycznego czy ochrony środowiska, nie odniesiono do wymienionych w tym artykule przypadków. Odniesienie takie wydaje się oczywiste.
Niedozwolony środek równoważny
Pojęcie niedozwolonych środków równoważnych doprecyzowane zostało w bardzo szerokim orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które zdyskwalifikowało wewnętrzne nakazy i zakazy skutkujące ograniczeniem dostępu do rynku wewnętrznego towarów importowanych poprzez ustanowienie wewnętrznych wymagań co do ich cech czy składu jakościowego celem stworzenia lepszych warunków produktom rodzimym odpowiadającym tym wymaganiom. Jednak nie można powiedzieć, iż Polska za pomocą ustawy z 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach i biopaliwach ciekłych stworzyła lepsze warunki rodzimym produktom. Po pierwsze, dlatego, iż rynku biopaliw w Polsce nie ma, dopiero zamierza się go tworzyć, jak widać z wielkimi bólami. Po drugie, uprawy roślin służące do produkcji biopaliwa oraz produkcja biopaliwa nie są i nie będą wyłączną domeną Polski. Ponadto nikt nie zakazuje sprowadzania do Polski paliw bez dodatków biokomponentów. Zabroniony jest tylko obrót.
W związku z powyższym można wyrazić pogląd, iż objęcie podmiotów zagranicznych obowiązkiem określonym w art. 12 rozważanej ustawy było w pełni dopuszczalne.
Warto również podkreślić, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości w niezwykle podobnej materii, a mianowicie kwestii stosunku wprowadzonego w Niemczech obowiązku zakupu energii elektrycznej wyprodukowanej w odnawialnych źródłach energii do zasady zakazu wprowadzania restrykcji w przepływie towarów wypowiedział się, iż taki obowiązek nie jest niezgodny z art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Zasada kraju pochodzenia
Trybunał Konstytucyjny powołał się również na zasadę kraju pochodzenia, która sprowadza się do tego, iż towar spełniający wymogi istniejące w kraju pochodzenia musi być dopuszczony do obrotu także w innych krajach UE. Zasada ta wykluczyła skuteczność ustanawianych prawem wewnętrznym ograniczeń utrudniających dostęp do danego rynku krajowego towarom nieodpowiadającym cechom czy składowi jakościowemu, ustalonym mocą protekcjonistycznych aktów prawa wewnętrznego. Niestety, Trybunał Konstytucyjny nie przeanalizował wpływu zasady wyższego standardu na zasadę kraju pochodzenia –jest to istotne zwłaszcza przy zagadnieniach związanych z wpływem na środowisko. Jeżeli dany kraj w większym zakresie dba o zdrowie swoich obywateli niż o bezpieczeństwo energetyczne, to prawodawstwo unijne nie powinno skutkować równaniem w dół, gdyż byłoby to niezgodne z podstawowymi celami Wspólnoty Europejskiej – czyli rozwojem społecznym, gospodarczym i środowiskowym. Zasadą powinno być raczej równanie w górę i zaostrzanie wymagań tam, gdzie mamy do czynienia np. z ochroną środowiska.
W uzasadnieniu do wyroku zasady wspólnego rynku potraktowano jako zasady nie podlegające kwestionowaniu. Należy zauważyć, iż wspólny rynek nie jest celem samym w sobie. On jest jedynie środkiem do osiągnięcia wzrostu standardu i jakości życia w krajach członkowskich. Wspólny rynek jest świętą regułą. Ale nawet od tej świętej reguły są wyjątki w sytuacji, w której jej stosowania nie można pogodzić z wymienionymi w art. 30 Traktatu względami moralności publicznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochrony życia i zdrowia ludzi, zwierząt, roślin, narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej oraz ochrony własności przemysłowej lub handlowej. W przypadku rozwoju sektora biopaliw mamy do czynienia co najmniej z bezpieczeństwem energetycznym oraz ochroną życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin.
Zasada konkurencji
Następną podstawową zasadę wspólnego rynku – zasadę konkurencji – należy odnosić do poziomu wspólnotowego, a nie światowego. Przeskakiwanie z poziomu krajowego do światowego i pomijanie poziomu wspólnotowego nie jest właściwe, zwłaszcza iż analizujemy zasadę odnoszącą się do Wspólnoty.
Można sądzić, iż w zasadach wspólnego rynku Wspólnoty nie chodzi o to, aby uzależniać się od wątpliwych zewnętrznych dostaw ropy naftowej. Skazywanie wspólnotowej gospodarki na potężne uzależnienie od tak strategicznego dobra, jakim są produkty paliwowe, całkowicie zaprzecza celom powstania i funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej.
W rzeczywistości można powiedzieć, iż w najgorszym razie mamy do czynienia z pozornym łamaniem zasad wspólnego rynku w tym konkurencji. Trudno jest mówić o tym, że w przypadku wspólnotowego sektora paliw możemy mieć do czynienia z wolnym rynkiem w sytuacji, w której zależność importowa wspólnot europejskich cały czas wzrasta. W dodatku kraje członkowskie uzależniają się od państw, w których łatwo o destabilizację. Powstrzymanie się w krótkim czasie od pseudowolnej konkurencji w dłuższej perspektywie może zapewnić funkcjonowanie zasad wolnego rynku. Dopuszczenie do rozwoju wspólnotowych technologii, ich zastosowanie oraz wykorzystanie potencjału rolnictwa sprowadzi się do zmniejszenia zależności importowej. Natomiast wywijanie sztandarem wolnej konkurencji w krótkim czasie będzie oznaczało, iż w dłuższej perspektywie nie będzie nawet szans na rynek konkurencyjny. Nie dość tego – oligopol będą posiadały podmioty zewnętrzne w stosunku do Wspólnoty.
Zakładając racjonalność wspólnotowego prawodawcy, należy zauważyć, iż jego celem jest zagospodarowanie własnych nieużytków rolnych, a nie wypompowywanie z gospodarki nafto-euro. To jest zasada dobrego gospodarza.
Trybunał w swoim uzasadnieniu do wyroku podkreślał, iż przy konstrukcji wzorca konstytucyjności interpretacja przyjazna prawu europejskiemu ma podstawowe znaczenie. Jednak można zauważyć, iż w przypadku omawianej sprawy przyjęto dosyć jednostronną linię wykładni. Nie rozważano wielu aspektów, które powinny podlegać głębokiej analizie przed wyeliminowaniem z polskiego porządku prawnego instytucji zmierzającej do osiągnięcia celów wspólnotowych.
Źródła
- Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z 25 marca 1957 r. – wersja skonsolidowana http://www.europa.eu.int/eur-lex/treaties/index.html.
- Ustawa z 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (DzU nr 199, poz. 1934).
- PreussenElektra AG and Schleswag AG, European Court (2001). Judgment of the Court, 13 March 2001, in Case C-379/98, http://www.europa.eu.int/eur-lex.
- Wyrok TK z 21 kwietnia 2004 r., Sygn. akt K 33/03, http://www.trybunal.gov.pl.
dr Leszek Karski
niezależny ekspert ds. Prawa energetycznego
