Czy potrzebny regulator w sektorze wod-kan?

Podczas debaty poruszono problem niedostatecznej kontroli funkcjonowania przedsiębiorstw wod-kan oraz ułomności obecnego systemu, gdzie pieczę nad przedsiębiorstwami wod-kan sprawuje gmina. Wypowiedzi dotyczyły nieprawidłowości wyznaczania i wprowadzania taryf za wodę i ścieki, nieprzestrzegania regulaminów, a także konieczności usprawnienia działań benchmarkingowych w branży.

Wśród dyskutantów znaleźli się: Maria Bakalarczyk (główny specjalista ds. ekonomicznych IGWP), mec. Łukasz Ciszewski (radca prawny z Kancelarii Z. Jerzmanowski i Wspólnicy), Roman Jarząbek (dyrektor gdańskiej delegatury UOKiK) oraz Wiesław Połczyński (kierownik Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej z Darłowa, WBiIŚ, Politechnika Koszalińska). Dyskusję prowadziła redaktor Anna Lembicz.

Tematyka spotkania przyciągnęła przedstawicieli przedsiębiorstw wod-kan oraz specjalistów świata nauki, którzy również zabierali głos w dyskusji. Przysłuchiwali się jej m.in. Piotr Styczeń, podsekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Tadeusz Rzepecki, prezes IGWP.

 

Wprowadzeniem do dyskusji stało się wystąpienie Marii Bakalarczyk (IGWP), która przedstawiła funkcjonowanie branży w kontekście braku zewnętrznego regulatora. Następnie swoje stanowiska wyrażali wszyscy zaproszeni goście.

 

Maria Bakalarczyk: Problem zasygnalizowany w temacie konferencji poruszany jest już od wielu lat. Dyskusje o potrzebie wprowadzenia zewnętrznego regulatora w branży wod-kan powracają co jakiś czas. W kraju możemy znaleźć kilka przykładów rynków nadzorowanych przez urzędy regulacyjne. Są to m.in. rynek telekomunikacyjny i pocztowy, rynek radiowo-telewizyjny czy ubezpieczeń. Sektor wodociągowo-kanalizacyjny, o którym rozmawiamy, nie jest nadzorowany przez centralny organ regulacyjny. Funkcjonowanie przedsiębiorstw wod-kan nadzorują poszczególne gminy. Reguły funkcjonowania rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych określono w Ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu – red.), która wskazuje zadania gmin, pełniących rolę regulatorów poszczególnych rynków lokalnych. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest bowiem zadaniem własnym gmin. To rozwiązanie posiada niestety wiele wad. Przede wszystkim obecny organ jest kadencyjny, występują więc duże naciski polityczne (przede wszystkim wymuszające zaniżanie taryf), a w jego składzie brakuje wykwalifikowanych specjalistów. Procedura kontrolna jest wydłużona, podobnie jak procedura odwoławcza, które są ponadto niedostosowane do racji ekonomicznych związanych ze zmianą taryf.

W przypadku powołania zewnętrznego regulatora, aby mógł on poprawnie funkcjonować, konieczna jest jego niezależność w trzech obszarach: politycznym, rynkowym i organizacyjnym. Plany powołania takiego organu pojawiły się już kilka lat temu. W 2007 r. minister środowiska opracował projekt ustawy o utworzeniu Państwowego Zarządu Gospodarki Wodnej/Państwowego Gospodarstwa „Woda Polska”, w którym gospodarka wodno-ściekowa (w tym także ustalanie cen za wodę i ścieki) przyporządkowana została do zadań PZGW. Po zmianie rządu projekt ten został wycofany z BIP Ministerstwa Środowiska.

 

Roman Jarząbek: Niestety, nie ma dziś z nami przedstawiciela organu regulatora. Chciałbym podkreślić, że urząd, który reprezentuję (UOKiK) z pewnością takiej funkcji nie pełni, a jeśli już – to w bardzo ograniczonym zakresie. Nie jesteśmy też instytucją, która w szczególności zajmuje się kontrolą, kształtowaniem, czy zatwierdzaniem cen, opłat czy taryf. Odpowiedź na pytanie zadane w tytule debaty jest oczywista – tak, potrzebny jest regulator w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym. On właściwie już jest – bo takim regulatorem okazuje się gmina. Pytanie brzmi, czy skutecznie sprawuje tę funkcję? Z naszych doświadczeń wynika, że nie. Przygotowany przez UOKiK raport jasno dowodzi, iż pełnienie przez gminę funkcji regulatora nie jest najlepszym rozwiązaniem, ponieważ z jednej strony gminy są właścicielami przedsiębiorstw, infrastruktury a jednocześnie pełnią funkcję organu regulacyjnego w stosunku do własnego przedsiębiorstwa i infrastruktury. W takim przypadku gmina reguluje sama siebie. Taki model jest niespójny i nieadekwatny do oczekiwań. W około 60% taryfy wchodzą w życie bez podjęcia przez rady gmin stosownej uchwały. Wynika z tego, że albo to narzędzie regulacyjne jest zbędne, albo rady gmin nie potrafią z niego korzystać.

Zewnętrzny regulator jest potrzebny w branży wod-kan, ponieważ tam, gdzie nie można wprowadzić elementów konkurencji, trzeba ustanowić organ regulujący. Taki centralny regulator powinien działać niezależnie od gmin i wykorzystywać dane mu narzędzia w taki sposób, aby przynajmniej wyegzekwować od przedsiębiorcy działającego w warunkach naturalnego monopolu zachowania takie, jakie miałyby miejsce na rynku konkurencyjnym.

 

Łukasz Ciszewski: Chciałbym wskazać na kilka zasadniczych warunków, przy spełnieniu których ta propozycja ma sens. Zasadniczo nie należy powierzać roli regulatora podmiotowi niewyspecjalizowanemu. Istnieje potrzeba stworzenia organu wyszkolonego do tego typu regulacji. Uważam, że największy problem stanowią warunki wprowadzenia regulatora. Mówimy o tym, jaki on powinien być, czym powinien się zajmować, a najpierw należy się dokładnie zastanowić, co trzeba zrobić, żeby takiego regulatora wprowadzić. Widzę dwa zagrożenia – dla małych i dużych przedsiębiorstw. Dla tych pierwszych wprowadzenie regulatora może spowodować nagminne uchylanie wniosków taryfowych. Małe firmy nie radzą sobie z przygotowywaniem wniosków taryfowych – popełniają kardynalne błędy. Jeżeli tego typu wnioski trafią do centralnego regulatora, zajdzie duże prawdopodobieństwo, że nastąpi „rzeź niewiniątek”. Regulator zewnętrzny nie jest także bezpieczny dla wielkich przedsiębiorstw. Duże firmy obsługujące konglomeraty składające się z wielu gmin stworzyły układy oparte na porozumieniach międzygminnych albo związkach międzygminnych. Ustalały one reguły pewnego wspólnego postępowania w przypadku realizowania inwestycji unijnych, często ustalały zasady unifikacji cen. Gdyby w tej chwili weryfikacją taryf takich przedsiębiorstw zajął się organ wyspecjalizowany, taki jak Urząd Regulacji Energetyki (URE), w pierwszym ruchu zarzuciłby istnienie finansowania skrośnego i nakazał rozdzielenie kosztów na poszczególne gminy. Cały układ, który został stworzony lata temu (oparty na pozyskiwaniu pieniędzy unijnych na pewnych wspólnych zasadach, ustalonych między gminami), może się wtedy rozpaść. Procedura wprowadzenia zewnętrznego regulatora musi być poprzedzona zmianą przepisów rozporządzenia taryfowego i być może przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, tak w zakresie wprowadzenia doń zasad wspólnej realizacji zadania przez gminy jak i wprowadzenia jasnych, niekontrowersyjnych zasad tworzenia taryf.

Na ułomność obecnego systemu wskazuje choćby nagminne nie podejmowanie przez rady gmin uchwał w sprawie zatwierdzania taryf, ze względu albo na nieumiejętność wskazania przepisów z którymi taryfy są niezgodne, albo w związku z wolą zamanifestowania swojego sprzeciwu wobec wysokości cen i stawek opłat. Inny powód niepodejmowania decyzji wynika ze sposobu skonstruowania procedury taryfowej. Jeżeli rada nie podejmie uchwały, to do wojewody nic nie trafi. Mamy wtedy gwarancję, że wojewoda nie wpadnie na jakiś szalony pomysł weryfikacyjny. Jeżeli zaś rada uchwałę podejmie, to mimo że teoretycznie możemy odwołać się do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to zanim skarga zostanie rozpatrzona, złożymy już kolejny wniosek taryfowy.

Zgadzam się, że w sektorze wod-kan potrzebny jest zewnętrzny regulator, ale trzeba podkreślić, iż powinien to być organ profesjonalnie przygotowany do pełnienia swojej funkcji. Nie może to być kolejna weryfikacja pod względem politycznym.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że funkcjonowanie zewnętrznego regulatora musi opierać się na pewnych standardach działania. Jest to bardzo trudna kwestia w branży wodociągowo-kanalizacyjnej, ponieważ występuje tu znaczne rozdrobnienie i duże zróżnicowanie co do form prowadzenia działalności. W sektorze wod-kan jest w tej chwili ok. 1200 – 1500 firm działających w formie spółek bądź zakładów budżetowych. Reszta gmin jest obsługiwana albo na zasadzie porozumień związków międzygminnych, albo bezpośrednio przez same urzędy tychże gmin. Jak w takiej sytuacji porównywać koszty referatu prowadzącego działalność wodociągowo-kanalizacyjną ze spółką akcyjną? Konieczne jest wprowadzenie mierników efektywności – wskaźników i standardów, które powinny być dla branży ustalone i odpowiednie zarówno dla MPWiK w Warszawie, jak i dla zakładu budżetowego w małej gminie.

 

Wiesław Połczyński: Pierwszym regulatorem powołanym z ramienia burmistrza czy prezydenta miasta, powinni być prezesi i dyrektorzy kierujący spółkami wod-kan. Kolejnym regulatorem w przypadku spółki jest rada nadzorcza, która stanowi organ kontrolujący pracę spółki, więc równocześnie ma wgląd do finansów przedsiębiorstwa. Wydziały w urzędach, które zajmują się gospodarką komunalną, również regulują działanie przedsiębiorstw. Czyli tak naprawdę mamy trzy organy regulujące, z których nie potrafimy skorzystać. W przypadku małych przedsiębiorstw powszechne jest „analizowanie na wyższym szczeblu” kwestii ustalania i wdrażania taryf. Nie podnosi się stawek taryf z różnych względów. Na przykład przez wybory samorządowe, lub ogólne niezadowolenie społeczne. W Darłowie aby ograniczać koszty i podnosić zyski, postanowiliśmy popracować nad wzrostem sprzedaży oraz nad ograniczeniem strat wody na sieci wodociągowej co pozwoliło na kończenie roku obrachunkowego „na plusie”. Wynik za 2011 r. to spadek produkcji wody o 11% przy 6% wzroście sprzedaży.

Myślę, że w tej sytuacji byłoby warto powołać organ, który będzie sprawdzał sposób naliczania kosztów branych pod uwagę przy tworzeniu taryfy. Tak jak pan mecenas powiedział, stawki są wielokrotnie zaniżane specjalnie. W przypadku przedsiębiorstw wielobranżowych jest to jeszcze większy problem, ponieważ bardzo często pieniądze są przesuwane między wydziałami. Wtedy gubimy się i nie wiemy, w jaki sposób te koszty są naliczane i czy są naliczane prawidłowo. Należy zastanowić się nad wprowadzeniem zewnętrznego regulatora, który pełniłby funkcję biegłego, kontrolującego naliczanie kosztów i ich prawidłowość.

 

Choć wszyscy zaproszeni specjaliści zgodzili się, iż wprowadzenie zewnętrznego regulatora w branży wod-kan to działanie konieczne, nie wahali się polemizować. Do dyskusji włączyli się także zgromadzeni na sali przedstawiciele branży.

 

Roman Jarząbek: Nasuwa się jeszcze jedno pytanie: czemu ta regulacja ma służyć? Bo przecież nie tylko i wyłącznie przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym, które i tak dysponują przewagą rynkową nad swoimi klientami. Pomóc ma przede wszystkim ostatecznym odbiorcom, aby otrzymywali usługę najlepszej jakości po najniższych możliwych cenach. Skupiamy się cały czas tylko na taryfach, cenach i kosztach, a rola regulatora to przecież nie tylko „klepnięcie” taryf raz w roku. W obecnym stanie prawnym, jeśli zaistnieją spory pomiędzy przedsiębiorstwem wod-kan a odbiorcami, dotyczące np. finansowania przyłączy, warunków przyłączenia do sieci, czy zasad świadczenia usług, nie ma instytucji, która rozstrzygnęłaby te kwestie sprawnie i szybko. W przypadku branży energetycznej, czy telekomunikacyjnej konflikty między indywidualnymi odbiorcami a przedsiębiorstwem są rozstrzygane przez URE i UKE – skutecznie, profesjonalnie i bez konieczności ponoszenia zbędnych kosztów. Chodzi zatem nie tylko o ustanowienie urzędu do spraw kontroli cen i taryf w sektorze wodociągowym, ale instytucji regulującej działalność przedsiębiorstw w pełnym znaczeniu tego słowa, a więc nie incydentalnie, ale w sposób ciągły, przy zastosowaniu tych samych procedur i metodyk.

 

Zenon Świgoń (PZiTS): O jakich taryfach mówimy? Jakich rodzajów ścieków one dotyczą? Zauważyłem, że cały czas zapominamy o ściekach deszczowych i tych odprowadzanych do indywidualnych systemów. Tworzenie taryf jest sensowne jedynie wówczas, gdy jest jednolite dla wszystkich podmiotów – zarówno dla tych prawnych, jak i osób fizycznych. Więc dlaczego ścieki z biurowców różnią się ceną od tych od odbiorców indywidualnych? Dlaczego w jednej taryfie, mimo jasnych uregulowań, nie są wyznaczane ceny za ścieki dowożone? Dlaczego nie ma kar za brak przyłączy?

 

Maria Bakalarczyk: Mówimy o ściekach sanitarnych i deszczowych, przy czym o ściekach deszczowych tylko w przypadku, gdy mamy dla nich odpowiednią infrastrukturę. Nie rozmawiamy natomiast o ściekach dowożonych, które nie wymagają infrastruktury, czyli przesyłu. Temat spotkania dotyczy regulatora w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej, czyli w obszarze, gdzie występuje naturalny monopol. Dlaczego tak często nie wspominamy o ściekach deszczowych? Dlatego że jest to novum, wymagające pilnych regulacji Zastanawiamy się w tej chwili, kto powinien być odpowiedzialny za wydzieloną kanalizację deszczową. Reguły dotyczące tej kwestii nie zostały zapisane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu. Są tylko jakby „tylnymi drzwiami” wprowadzone do rozporządzenia „taryfikacyjnego”, co stwarza ogromne problemy przedsiębiorstwom wod-kan.

 

Wojciech Koral (PWiK Gliwice, Politechnika Śląska): Chciałbym się odnieść do słów mecenasa Ciszewskiego. Mówił pan, że nie ma w tej chwili możliwości technicznego porównania przedsiębiorstw. Powiem wprost – takie porównania są prowadzone już od wielu lat. Można wskazać przykład stowarzyszenia IWA (International Water Association), które wypracowało tzw. benchmarking (ekonomiczny i techniczny). Jest on już szeroko stosowany na wszystkich kontynentach, więc przeniesienie go na grunt polski nie powinno stanowić problemu. Moim zdaniem, istnieje potrzeba wprowadzenia centralnego regulatora, chociaż porównywanie branży wodociągowej z ciepłowniczą, patrząc z punktu widzenia praktyka, nie jest najlepszym rozwiązaniem. Ciepłownictwo ma trochę inną specyfikę. Musimy te kwestie rozróżniać. Odnosząc się jeszcze raz do państwa pytania – czy jest potrzebny centralny regulator – moim zdaniem jak najbardziej tak, chociaż obawiam się, że przy specyfice polskich wodociągów, ich liczbie, kompletnie różnych warunkach w poszczególnych miejscach kraju, związanych z dystrybucją, pobieraniem i rozprowadzaniem wody, może to być naprawdę złożony problem, wymagający dużego zaplecza specjalistycznego.

 

Łukasz Ciszewski: Oczywiście mam świadomość, że benchmarking jest prowadzony zarówno przez IGWP, jak i inne przedsiębiorstwa w ramach stowarzyszeń regionalnych. Problem polega na tym, że aby przedsiębiorstwa rzeczywiście realnie porównać, trzeba zestawić koniunkcję wielu czynników. Istnieje obawa, że jeżeli powstałby urząd regulacyjny, szczegółowa analiza stanu konkretnego przedsiębiorstwa przy 1500 wniosków rocznie byłaby bardzo trudna, a nawet niemożliwa. Jeżeli prowadzone porównania benchmarkingowe mają odpowiedni zakres i wyjaśniane są przyczyny pojawiania się pewnych różnic, to wtedy ma to oczywiście sens.

 

Paweł Chudziński (Aquanet Poznań): Zgadzam się z panem dyrektorem Jarząbkiem, że regulacja nie jest jednorazowym działaniem (tylko w miesiącu składania wniosku). Znamy dobre przykłady regulacji ciągłych, w tym wyznaczania taryf czy uchwalania planów inwestycyjnych nie na jeden rok, ale na zdecydowanie dłuższy okres. Najistotniejszy w tej sprawie jest wystarczająco długie vacatio legis dla firm, wyznaczonych do regulacji, żeby mogły się odpowiednio przygotować. Prowadzone obecnie benchmarkingi w wielu przypadkach są obarczone dużym błędem ze względu na nieprawidłowe dane w samych przedsiębiorstwach. Dopóki nie uporządkuje się tych informacji i nie wyrówna poziomu startu, dopóty „benchmarkingowanie” firm nie ma sensu. Moim zdaniem, należy zacząć ten proces od dużych firm, które mają największe obroty i potencjalnie też największe straty.

Z drugiej strony, czerpiąc z doświadczeń zagranicznych, wiemy, że niekoniecznie firmy zawsze muszą być własnością gminy. Kreując jeden centralny urząd regulacyjny, będziemy w stanie podnieść cenę za m³ wody o 2 grosze, aby zapłacić za kompetencje takiego regulatora. Dopiero wówczas należy zacząć cały proces. Trzeba też pamiętać o odpowiednim vacatio legis, ponieważ bez tego proces wprowadzania zewnętrznego regulatora na pewno się nie powiedzie.

 

Wszyscy specjaliści, którzy zabrali głos w dyskusji, na pytanie zadane w tytule spotkania jednogłośnie odpowiedzieli „tak – potrzebny jest zewnętrzny regulator w sektorze wod-kan”. Komentarze z sali również potwierdzały ten pogląd.

Obecny system nie spełnia poprawnie funkcji regulacyjnej – czy to ze względów politycznych, czy też z uwagi na brak odpowiednich narzędzi i kompetencji gminy. Dlatego jasne jest, że potrzebujemy zmiany w tej dziedzinie. Jednak warunkiem poprawnego funkcjonowania nowego regulatora jest jego pełen profesjonalizm i uniezależnienie od gminy. W sferze dyskusji pozostaje kwestia czy powinien to być regulator regionalny, czy centralny i na jakim szczeblu miałby funkcjonować.

O wadze problemu świadczy jego ciągłe rozważanie na różnych szczeblach. Nasuwa się pytanie, ile wody musi upłynąć (lub zostać utraconej), aby w tej kwestii nastąpiły pożądane zmiany?