Deklaracja „odpadowa”: praktyczne problemy

Artykuł 10 ust. 1 i 2 Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw(DzU z 2011 nr 152, poz. 897 – nowelizacja) stanowi o tym, że rady gmin są zobowiązane w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 1 stycznia 2013 r.) podjąć m.in. uchwałę w sprawie wzoru deklaracji. Nie może ona zacząć obowiązywać później niż 18 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy, czyli do 1 lipca 2013 r. Należy mieć na uwadze fakt, że do tego czasu gmina nie musi odbierać odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

 

Wobec tego uchwała dotycząca „deklaracji odpadowej” może zostać podjęta przed 1 stycznia 2013 r. oraz musi wejść w życie przed 1 lipca 2013 r. Może nawet zacząć obowiązywać przed 1 stycznia 2013 r., pod warunkiem, że została odpowiednio wcześniej uchwalona, a następnie opublikowana w dzienniku urzędowym. W tym miejscu warto dodać, że zgodnie z art. 4 Ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2000 nr 62, poz. 718), akty normatywne, które zawierają powszechnie obowiązujące przepisy, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Zatem uchwała rady gminy zaczyna obowiązywać po 14 dniach od momentu jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że wprost zostanie w niej wskazany dłuższy termin, po którym wejdzie ona w życie.

Powyższe wskazuje terminy, które gmina musi zachować, podejmując działania mające na celu wydanie wskazanych aktów prawnych. Nie ma żadnych przeszkód ku temu, by nowy system został wprowadzony przez gminy wcześniej, po podjęciu wszystkich obligatoryjnych uchwał i po przeprowadzeniu przetargu, a co za tym idzie – aby rozpocząć odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w „nowy sposób” przed 1 lipca 2013 r.

Co do uchwały określającej wysokość stawki należy w tym miejscu wskazać, że ustawa określa jedynie terminy, do kiedy pierwsza uchwała powinna być podjęta. Nie definiuje natomiast czasu jej zmiany. Oznacza to, że uchwalona stawka, stanowiąca część wzoru deklaracji, będzie mogła być zmieniona przez gminę, gdy nastąpi podjęcie nowej uchwały i uchylenie poprzedniej. Ustawa nie reguluje bowiem tego, jak często lub też na jaki okres może być wydawana uchwała rady gminy w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ma to również znaczenie w przypadku uchwały wskazującej wzór „deklaracji odpadowej”. Jeśli bowiem dojdzie do zmiany uchwały, o której mowa w art. 6k ust. 1 ustawy (określającej stawkę opłaty), wtedy również wzór deklaracji (o którym mowa w art. 6n) będzie musiał ulec zmianie.

 

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż – zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy – właściciel nieruchomości zobowiązany jest złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta) miasta deklarację o wysokości opłaty w ciągu 14 dni od daty zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Nowelizacja do ustawy wskazuje, że w uchwale, o której mowa w art. 6n ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, rada gminy określa także termin składania pierwszej deklaracji dotyczącej wysokości opłaty. Wynika z tego, że organ uchwałodawczy suwerennie ustala datę, od kiedy będą przyjmowane deklaracje. Należy w tym miejscu wyrazić uzasadnione przypuszczenie, że realizacja powyższego obowiązku w dużej mierze uzależniona będzie od przeprowadzonej wśród mieszkańców gminy kampanii edukacyjnej. Należałoby w niej także podkreślić konsekwencje wynikające z niezłożenia (lub złożenia po terminie) „deklaracji odpadowych”. Kluczem wydaje się jednak nie tyle motywowanie ich ewentualnymi sankcjami, ile tym, że mogą w ten sposób wpłynąć na obniżenie opłaty. Będzie się tak działo przede wszystkim z tego powodu, że aktywnie włączą się w system gospodarki odpadami w gminie, dostarczając informacji, które pomogą sprawić, aby system ten działał wydajniej. Obniżenie opłaty będzie także oczywistym skutkiem decyzji o selektywnej zbiórce odpadów.

 

Artykuł 6n ust. 1 u.c.p.g. zobowiązuje gminę do podjęcia uchwały określającej wzór deklaracji dotyczącej wysokości opłaty. Ustawodawca stanowi, że w uchwale tej, oprócz przedmiotowego wzoru, powinny znajdować się objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełniania, pouczenie, iż deklaracja jest podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego (o czym szerzej w dalszej części), a także informacja o terminach i miejscach jej składania.

Jako zasadę przy wyliczeniu opłaty należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, zamieszkanej wykorzystuje iloczyn jednej z wielkości określonych w art. 6j ust. 1 pkt. 1-3 ustawy oraz stawki opłaty (ustalonej przez radę gminy). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a mimo to powstają odpady komunalne, opłata stanowi iloczyn liczby pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych powstałych na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6j ust. 3).

W konsekwencji właściciel nieruchomości, dokonując prawidłowego wyliczenia zadeklarowanej wysokości, powinien znać ustalone przez radę gminy stawki opłat za gospodarowanie odpadami, stanowiącymi jeden ze składników (iloczynów) niezbędnych do określenia wysokości opłaty. Deklaracja powinna być środkiem do określenia wysokości opłaty, nie zaś jedynie wskazywać fakty, które mogą wpłynąć na ustalenie opłaty przez organ gminy.

Z uwagi na redakcję przepisów ustawy, dotyczącą wzoru deklaracji oraz (w innym miejscu) nieruchomości zamieszkanych i niezamieszkanych, należy stwierdzić, iż rada gminy w uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty powinna określić jeden wzór, w którym uwzględnia się odrębne pola na oświadczenie właściciela nieruchomości zajmowanej przez mieszkańców oraz na oświadczenie właściciela nieruchomości, której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (dotyczące liczby pojemników o określonej pojemności), o ile oczywiście rada gminy postanowi w formie uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkanych.

Istotą dobrze napisanego wzoru deklaracji jest rubryka, w której właściciel nieruchomości wskaże wysokość opłaty, którą będzie uiszczał w postaci konkretnej wielkości liczbowej, a nie wielkości „opisowej”, tzn. że będzie to iloczyn przykładowo ilości osób oraz stawki bliżej jeszcze niesprecyzowanej, z uwagi na brak uchwały w tym zakresie. We wzorze deklaracji musi więc zostać określona wysokość stawki opłaty jako konkretna liczba, np. 8 zł.

 

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w uchwale dotyczącej wzoru deklaracji na temat wysokości opłaty rada gminy może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji (art. 6n ust. 2). Można go przygotować po konsultacjach z odpowiednimi instytucjami skarbowymi, wydziałem spraw obywatelskich czy eksploatatorami lokalnych wodociągów. W razie wyboru metody opartej na liczbie mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość załącznikiem do deklaracji może być wykaz osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe, który byłby dodatkowym oświadczeniem właściciela, potwierdzającym dane wypisane w deklaracji. Powyższe nie oznacza, oczywiście, iż gmina jest uprawniona do żądania pełnych danych osobowych osób zamieszkujących daną nieruchomość, gdyż to niewątpliwie wykraczałoby poza element niezbędny do ustalenia kwoty opłaty dla właściciela konkretnej nieruchomości.

Artykuł 233 §1 Kodeksu karnego stwierdza, iż „kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”. Przepis ten penalizuje m.in. składanie fałszywych zeznań w postępowaniu administracyjnym i podatkowym”. A zatem niewątpliwie znajduje on zastosowanie do właścicieli nieruchomości, którzy składają deklarację. Stąd wzór deklaracji dopuszcza zawarcie ostrzeżenia, iż oświadczenie właściciela składane jest pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 233 §1 Kodeksu karnego.

Dodatkowo, w rozumieniu przepisów Ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DzU z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.), trzeba pamiętać, że przy nieruchomościach składających się z budynków wielolokalowych, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości (ze wszelkimi konsekwencjami nieprawidłowego ich wykonywania) obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Można wykorzystać tę regulację do zainteresowania podmiotów (zarządca lub zarząd wspólnoty), których odpowiedzialność została powyżej opisana, do zaangażowania w proces weryfikowania prawdziwości danych zawartych w deklaracji.

 

Artykuł 6n ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że obligatoryjnym elementem określonego przez radę gminy wzoru deklaracji ma być pouczenie, iż deklaracja jest podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Rady gminy autonomicznie dokonują określenia wzoru, a tym samym poszczególnych elementów wzorca oświadczenia właściciela nieruchomości w przedmiocie wysokości opłaty. Podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego stanowi deklaracja o wysokości opłaty (art. 6n ust. 1) lub decyzja wydana w oparciu o art. 6p ustawy.

Należy również przypomnieć, że – zgodnie z art. 6g – w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DzU z 2012 r. poz. 749), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Natomiast stosownie do art. 6o ustawy u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Oczywiście, w tym zakresie kluczowe będzie określenie przez doktrynę i orzecznictwo katalogu przesłanek, które będą mogły być utożsamiane „z uzasadnionymi wątpliwościami”.

W sytuacji, gdy właściciel nie złoży deklaracji we właściwym terminie (określonym w uchwale z art. 6n ust. 1 ustawy) bądź dane w złożonej deklaracji wywołają uzasadnione wątpliwości, organ sprawujący władzę w gminie może wydać decyzję dotyczącą wysokości opłaty. Zatem postępowanie w sprawie wydania tej decyzji może zostać wszczęte – w razie niezłożenia deklaracji w ogóle – dopiero po upływie terminu do jej złożenia (wskazanego w obowiązującej już uchwale) albo po złożeniu deklaracji przez właściciela (przy czym niekoniecznie po upływie terminu do jej złożenia, jeżeli właściciel przedłoży deklarację wcześniej, przed jego upływem), gdy dane tam zawarte będą wątpliwe.

Do egzekucji opłat stosuje się przepisy Ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (DzU z 2011 r. nr 234, poz. 1391 – p.e.a.). Artykuł 2 §1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. podatki, opłaty oraz inne należności, co do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ściągnięcie zaległej opłaty poprzez egzekucję administracyjną może być również przeprowadzane na podstawie art. 2 §1 pkt 3 w związku z art. 3a §1 pkt 1 ustawy p.e.a.

W sytuacji, kiedy dłużnik, pomimo upomnienia wierzyciela, nie ureguluje opłaty (zgodnie z art. 15 p.e.a.), wierzyciel ma obowiązek wystąpić z wnioskiem dotyczącym wszczęcia egzekucji administracyjnej (zgodnie z art. 6 §1 p.e.a.). W opisywanym przypadku organem egzekucyjnym będzie naczelnik właściwego urzędu skarbowego bądź wójt, burmistrz, prezydent miasta (zgodnie z art. 19 §1 i 2 p.e.a.). Należy uściślić, iż może on podejmować wyłącznie takie środki egzekucyjne, które zostały przewidziane w ustawie o egzekucji administracyjnej.

Warto w tym miejscu wskazać, że dłużnik – w toku ewentualnego procesu egzekucyjnego – nie może powoływać się na wady formalne tytułu wykonawczego, jakim jest deklaracja. Wedle art. 6m ust. 2 ustawy u.c.p.g. w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych, powstających na danej nieruchomości, jej właściciel ma obowiązek złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od momentu nastąpienia zmiany. Nie może zatem w późniejszym czasie kwestionować swojej deklaracji ze względu na jej nieadekwatność do stanu faktycznego, bowiem to w jego interesie i obowiązku leży zapisanie w deklaracji danych odpowiadających rzeczywistości.

 

Gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Jednym z takich zadań jest również zebranie deklaracji mających służyć ustalaniu opłat, a następnie także wykonaniu obowiązków sprawozdawczych związków międzygminnych.

Jeżeli zatem gminy dla celów wspólnego prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi powołały związek międzygminny, którego zakres zadań przekazanych mu przez tworzące go gminy obejmuje również kwestie dotyczące poboru opłaty oraz zbierania deklaracji, to wykonanie tego obowiązku należy do związku międzygminnego, a nie gmin. Oznacza to, że to zgromadzenie związku, w drodze uchwały, decyduje o szczegółach dotyczących odbioru deklaracji od mieszkańców, a więc o tym, w jaki sposób, gdzie lub komu deklarację tę należy przekazać.

 

Prawidłowe funkcjonowanie instrumentu, jakim jest „deklaracja odpadowa”, jest uzależnione od rzetelnie przeprowadzonej kampanii edukacyjnej wśród mieszkańców. Jest to bardzo ważne narzędzie, by zamierzenia ustawy zostały wprowadzone sprawnie i w pozytywnej atmosferze. Istnieje ryzyko, że właściciele nieruchomości nie będą wiedzieli, że obowiązek złożenia deklaracji leży po ich stronie i że jest on określony terminowo. Dobrze, gdyby zdawali oni sobie sprawę z konsekwencji niewłaściwie wypełnionej deklaracji zarówno ze względu na błędy obliczeniowe, jak i na nieprawdziwie wskazane dane. Ostatecznie to w ich wspólnym interesie leży to, aby system gospodarki odpadami w ich gminie był wydajny. Na pewno pomoże w tym opłata, która zostanie naliczona na podstawie deklaracji, a nie decyzji o ustaleniu jej w drodze szacunków gminy. Kampania edukacyjna pomoże także uniknąć nakazywania mieszkańcom przedstawiania dodatkowych dokumentów, uwiarygodniających informacje zawarte w deklaracji. Przecież o to w tym chodzi, by deklaracją, a nie dużą ilością dodatkowych dokumentów, ustalać opłatę.

 

Marcin Maciocha, Krzysztof Furtan

MDS Kancelaria, Wrocław