Doświadczenia NFOŚiGW we wdrażaniu zwrotnych instrumentów finansowych w sektorze energetyki

NFOŚiGW posiada 26-letnie doświadczenie w zakresie wdrażania i realizacji różnego rodzaju instrumentów finansowych w obszarze środowiska, gospodarki niskoemisyjnej, efektywności energetycznej oraz OZE.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) zarządza finansami przeznaczonymi na działalność ekologiczną poprzez swoje programy priorytetowe, adresowane do szerokiego grona beneficjentów. Jednym z priorytetów Narodowego Funduszu jest finansowanie w sposób innowacyjny gospodarki niskoemisyjnej, w ramach której wsparciem objęte są m.in. obszary związane z pozyskiwaniem energii z czystych źródeł i inwestycje w technologie pozwalające na oszczędność energii lub optymalizację zużycia surowców.

NFOŚiGW w systemie finansowania ochrony środowiska w Polsce

Statutowym celem NFOŚiGW jest finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Źródłem przychodów Narodowego Funduszu są opłaty i kary środowiskowe, a także dotacje z budżetu państwa, przychody finansowe i pozostałe przychody operacyjne. Ważnym źródłem są tu m.in. opłaty zastępcze wynikające z Prawa energetycznego i Ustawy o efektywności energetycznej. W tym kontekście NFOŚiGW  stanowi ?odnawialne źródło finansowania?, działając w formule tzw. funduszu rewolwingowego. Dla zachowania zasady odnawialności środków podstawową formę dofinansowania przedsięwzięć służących ochronie środowiska powinny stanowić formy zwrotne udzielane na preferencyjnych, w stosunku do rynkowych, warunkach. Zwrot rat wcześniej udzielonych pożyczek wraz z oprocentowaniem powoduje, że Narodowy Fundusz dysponuje corocznie większą kwotą niż wynikałoby to z jego dochodów. Taka formuła działania gwarantuje trwałość i stabilność instytucji finansowej zdolnej do angażowania środków w największe przedsięwzięcia inwestycyjne. Odnawialny charakter finansowania NFOŚiGW pozytywnie wpływa na efektywność wykorzystania środków publicznych. Obok finansowania bezpośredniego, NFOŚiGW stosuje zasadę tzw. dźwigni finansowej, czyli wiązania środków publicznych ze środkami własnymi beneficjenta, i tym samym przyciąga i angażuje w inwestycje środowiskowe sektor samorządowy, prywatny oraz bankowy. W ciągu 26 lat swojej działalności NFOŚiGW zawarł ok. 20 tys. umów o dofinansowanie, wypłacając 40 mld zł na realizację inwestycji, których koszt całkowity przekroczył 130 mld zł. Warto również podkreślić, że równocześnie w tym okresie dofinansowano przedsięwzięcia ekologiczne dodatkową kwotą ok. 20 mld zł ze środków europejskich, pozostających w dyspozycji i obsługiwanych przez NFOŚiGW.

Finansowanie energetyki -kontekst historyczny 1989-2013

Zgodnie z formułą odnawialnego funduszu rewolwingowego, w obszarze ochrony powietrza (uwzględniając wsparcie dla proekologicznej modernizacji energetyki) podstawową formą udzielanego dofinansowania były zwrotne instrumenty finansowe, głównie w formie pożyczek na preferencyjnych warunkach. Wyraźna dominacja finansowania zwrotnego nad dotacyjnym wystąpiła w okresie 1993-2007. W latach 1993-2003 finansowanie zwrotne związane było z wielkimi inwestycjami modernizacyjnymi w polskiej energetyce zawodowej. Na liście 10 największych kwotowo pożyczek w historii NFOŚiGW znajdują się cztery pozycje ?energetyczne?. Są to: pożyczki dla Południowego Koncernu Energetycznego SA Katowice, Elektrowni Pątnów II Sp. z o.o., PKE S.A. Elektrownia Łaziska oraz PGE Elektrociepłownia Rzeszów SA Ponadto przy użyciu zwrotnych instrumentów finansowane były m.in. budowy instalacji odsiarczania i odazotowania spalin wielkich elektrowni, takich jak: Turów, Siekierki, Bełchatów oraz Kozienice.

Program priorytetowy w funkcji instrumentu finansowego

Pojęcie instrumentu finansowego zaczęło być szerzej stosowane w kontekście przygotowań do wdrażania perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020. Podstawowe regulacje w tym zakresie zostały zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Instrument finansowy rozumiany jest jako zespół środków mających na celu realizację strategicznych celów wyznaczonych przez daną instytucję, które wynikają z ustaw, dokumentów statutowych i programowych, polityk krajowych i unijnych ? zweryfikowanych o faktyczną analizę możliwości i potrzeb rozwojowych rynku ? beneficjentów. Zmiana podejścia Unii Europejskiej do finansowania projektów w perspektywie finansowej 2014-2020 skutkuje również zmianą podejścia do finansowania przez instytucje finansowe zaangażowane we wdrażanie Narodowego Funduszu UE. W przypadku NFOŚiGW zmiany dotyczące polityk a także strategii europejskich i krajowych oraz przygotowywania Narodowego Funduszu do aktywnego udziału w perspektywie finansowej UE na lata 2014-2020 wpływają na ewolucję stosowanych instrumentów. Od kilku lat NFOŚiGW zarządza finansami przeznaczonymi na działalność ekologiczną poprzez programy priorytetowe. Stanowią one jednocześnie ofertę dla potencjalnego beneficjenta oraz narzędzie realizacji Strategii działania NFOŚiGW 2013-2016 z perspektywą do 2020 r. Programy priorytetowe są odpowiedzią na zidentyfikowane potrzeby środowiskowe. Konstruując warunki dofinansowania, NFOŚiGW dostosowuje formy i intensywność instrumentów wsparcia do oczekiwań interesariuszy, gwarantując tym samym skuteczną i efektywną implementację. W nawiązaniu do powyższego działaniem poprzedzającym opracowanie programów są szerokie konsultacje społeczne oraz badania rynkowe. Efektem są ?skrojone na miarę? instrumenty finansowe realizujące aktualne potrzeby rynkowe. Ponadto NFOŚiGW przyjął formułę zarządzania finansami i finansowania ochrony środowiska przy równoczesnym tworzeniu centrum kompetencji w finansowaniu i wdrażaniu projektów na rzecz środowiska, o standardach zgodnych ze standardami i wymogami unijnymi. Od kilku lat działa również ?Forum Energia Efekt Środowisko?, które jest platformą wymiany doświadczeń, pomysłów, konsultacji oraz prezentacji nowych rozwiązań.

Innowacyjne instrumenty stosowane przez NFOŚiGW

Finansując obszar energetyki, NFOŚiGW tworzy ofertę programów priorytetowych, aby odpowiedzieć na realne zapotrzebowanie rynku, ale także zapewnić maksymalną realizację celów środowiskowych i gospodarczych. Dlatego też, opracowując swoją interwencję w tym obszarze, bierze pod uwagę szerokie spektrum czynników, takich jak: potencjał zmniejszenia zużycia energii, możliwość zmniejszenia emisji do atmosfery, efektywność kosztowa inwestycja, energochłonność polskiej gospodarki, rosnące zapotrzebowanie na energię i rozwój gospodarczy oraz obowiązujące (a także planowane) normy środowiskowe. W odniesieniu do obszaru energetyki NFOŚiGW objął finansowaniem następujące kierunki wsparcia, w postaci zgrupowanych tematycznie w jednej linii programowej poszczególnych programów priorytetowych: Poprawa efektywności energetycznej (3 programy tematyczne),   Wspieranie rozproszonych, odnawialnych źródeł energii (2 programy tematyczne), Poprawa jakości powietrza (1 program), System zielonych inwestycji (7 programów tematycznych), Wsparcie przedsiębiorców w zakresie niskoemisyjnej i zasobooszczędnej gospodarki (1 program tematyczny). Przykładem innowacyjnych rozwiązań jest m.in. program ?Inwestycje energooszczędne w małych i średnich przedsiębiorstwach?. Realizacja tej inicjatywy jest wynikiem porozumienia pomiędzy NFOŚiGW i Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju (EBOiR), dotyczącego wspólnej realizacji programu finansowego w zakresie poprawy efektywności energetycznej w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. Program umożliwił synergię działania dwóch instytucji finansujących ? łączenia finansowania ze środków unijnych oraz krajowych, a także wykorzystania na rynku polskim doświadczenia EBOiR w realizacji podobnych programów na terenie Europy, z uwzględnieniem wsparcia w zakresie budowania niezbędnego zaplecza administracyjnego i technicznego. Program jest wzorowany na realizowanym w latach 2011-2014 roku przez EBOiR (i cieszącym się dużym uznaniem) Programie Finansowania Energii Zrównoważonej w Polsce (tzw. POLSEFF ? Polish Sustainable Energy Financing Facility). W celu zwiększenia obszaru oddziaływania i głębszej penetracji rynku, program jest wdrażany poprzez banki, z którymi NFOŚiGW podpisał umowy o współpracy. W ramach realizacji programu NFOŚiGW udziela dotacji na częściowe spłaty kapitału kredytów bankowych przydzielanych w ramach linii kredytowej udostępnionej polskim bankom przez EBOiR. Zaangażowanie kapitału banków w znaczący sposób zwiększa efekt dźwigni finansowej, co jest zgodne z promowanym przez KE podejściem tworzenia odnoszącym się do celów tworzenia instrumentów finansowych.   Zgodnie z tą zasadą, ważne jest, aby przy pomocy uruchomienia finansowania publicznego możliwe było osiągnięcie jak najwyższego poziomu zaangażowania w realizację inwestycji innych środków, np. zaangażowanie środków prywatnych na poziomie pośredników finansowych, którymi są banki.

NFOŚiGW w perspektywie finansowej 2007-2013 ? doświadczenia

W okresie programowania 2007-2013 NFOŚiGW pełnił funkcję Instytucji Wdrażającej dla pięciu priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, w tym w sektorze energetyki nadzorując Priorytet IX ? Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna (w zakresie działań 9.1, 9.2 i 9.3). Ze względu na charakter finansowanych w ramach powyższych działań inwestycji bezzasadne było stosowanie instrumentów zwrotnych (takich jak pożyczki, gwarancje, wejścia kapitałowe) i wsparcie miało formę finansowania bezzwrotnego. W ramach tych działań w sektorze  energetyki realizowane są 777 umowy na łączną kwotę ok. 3 mld zł, z czego dotacje wynoszą przeszło 1,5 mld zł. Dzięki dofinansowaniu możliwe było zarówno wykorzystanie środków własnych przedsiębiorstw, jak i zaangażowanie innych źródeł finansowania, ponieważ znaczna część inwestorów nie dysponowała wystarczającymi własnymi zasobami.

NFOŚiGW w perspektywie finansowej 2014-2020 ? plany

Szansą rozwoju portfolio instrumentów stosowanych przez NFOŚiGW jest zaplanowane zwiększone wykorzystanie instrumentów finansowych w perspektywie 2014-2020, podkreślone zarówno w wieloletnich ramach finansowych, jak i w zasadach wykorzystania środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Kluczowe będzie również otwieranie się na nowe kierunki działalności, w tym zwłaszcza wspieranie ekoinnowacji oraz niskoemisyjnej gospodarki. W 2013 r. Rada Europejska wyznaczyła jako cel znaczący wzrost wykorzystania instrumentów finansowych we wszystkich państwach członkowskich w porównaniu do okresu 2007-2013 oraz podwojenie kwot przekazywanych MŚP za pośrednictwem instrumentów finansowych. Określono przy tym szereg zasad oraz warunków stosowania instrumentów finansowych. Do najistotniejszych należy zaliczyć dostosowanie formy instrumentu do stopnia dojrzałości rynku efektywności energetycznej, poprzedzenie interwencji analizą ex-ante oraz wspominane już maksymalizowanie efektu dźwigni. NFOŚiGW jest instytucją intensywnie zaangażowaną w negocjowanie i przygotowywanie ram wykorzystania środków dostępnych w ramach perspektywy finansowej UE 2014-2020 (w tym wsparcie prac nad analizą ex-ante). Jednym z priorytetów Funduszu jest takie dostosowanie swojej oferty, aby zapewnić maksymalną spójność i komplementarność dostępnych środków krajowych i unijnych, przeznaczonych na finansowanie projektów. Oznacza to, że statutowe środki NFOŚiGW będą wykorzystywane do wspierania tych obszarów, których finansowanie w ramach POIiŚ 2014-2020 nie będzie możliwe lub gdzie będzie niezbędne finansowanie uzupełniające. Ponadto dotychczasowe działania i oferta finansowa NFOŚiGW w proaktywny sposób przygotowywały rynek do nadchodzącej perspektywy finansowej i stanowi pomost w finansowaniu pomiędzy środkami dostępnymi w perspektywie finansowej UE 2007-2013 a środkami dostępnymi w perspektywie finansowej UE 2014-2020.