Z profesorem Krystianem M. Ziemskim ? założycielem i partnerem zarządzającym Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu ? rozmawia Anna Lembicz.

Anna Lembicz: Jakie, z Pana perspektywy, są główne wyzwania i bolączki branży wodociągowo-kanalizacyjnej?

Prof. Krystian M. Ziemski: Problemy prawne, z jakimi zwracają się do nas przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (PWiK) lub tworzące je gminy, można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza to tzw. problemy ogólne, charakterystyczne dla  całej branży komunalnej i wynikające z niejednoznaczności przepisów szeroko rozumianego prawa samorządowego, w tym ustawy o gospodarce komunalnej. Przykładem tego typu niejasności może być zakres dozwolonej przez prawo działalności spółek prawa handlowego z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowe przesłanki do podejmowania tego typu działalności poza sferą użyteczności publicznej zostały sformułowane w sposób dość ogólny. W konsekwencji gminy niekiedy balansują na granicy zgodności z prawem. Wielokrotnie podnosił to w swoich raportach NIK, chociażby w przypadku zarządzania nieruchomościami nienależącymi do zasobów komunalnych. Innym przykładem tego typu problemów prawnych mogą być kwestie związane z przekształcaniem zakładów budżetowych w spółki prawa handlowego. Z naszych doświadczeń wynika, iż tego typu struktury ? tworzone niekiedy kilkadziesiąt lat temu, gdy nie było wypracowanych wzorców działania w tym zakresie ? skrywają różnego rodzaju ?sekrety prawne?, które wychodzą na jaw przy okazji przekształcenia. Proces ten wymaga często uregulowania ?problematycznych? stanów prawnych, dotyczących m.in. nieruchomości, aby tworzona  spółka rozpoczęła funkcjonowanie z ?czystym kontem?.  Do tego dochodzą problemy związane z centralizacją rozliczeń podatku VAT przez jednostki samorządu terytorialnego, co wpływa na działalność samorządowych zakładów budżetowych. Wreszcie do tej grupy zagadnień prawnych należy zaliczyć kwestie powierzania spółkom komunalnym realizacji przez gminy określonych zadań w trybie bezprzetargowym, przez stosowanie tzw. zamówień in house. Jest to szczególnie interesujące dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych działających w formie spółek prawa handlowego, które mają szeroki zakres działalności,  obejmujący nie tylko gospodarkę wod-kan. Spółki te z dużymi nadziejami oczekują na nowelizację ustawy Prawo zamówień publicznych, która ma wreszcie wprost uregulować relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a tworzonymi przez nie spółkami. Dyskusja na ten temat skupia się na odbiorze odpadów komunalnych, jednakże ostateczne ustalenia będą miały zdecydowanie szerszy zakres i wpłyną na działalność wszystkich spółek komunalnych.

A.L.:  A co obejmuje ta druga kategoria problemów prawnych, z którymi zwracają się do Kancelarii przedsiębiorstwa wod-kan, a która związana jest już ściśle ze specyfiką ich działalności branżowej?

K.M.Z.: Szczególnie ważnym dla mnie przykładem w tym zakresie jest kwestia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Osobiście jestem zdecydowanym zwolennikiem tego typu rozwiązań, które mają charakter obligatoryjny. Niestety, niejednoznacznie sformułowane regulacje w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze, w połączeniu z dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym, stanowią istotny czynnik zniechęcający do wprowadzania tego typu rozwiązań prawnych.

A.L.: Jakie są, w Pana ocenie, argumenty przemawiające za wprowadzeniem tego typu opłat?

K.M.Z.: Opłaty te dość często ? zwłaszcza przez media niebranżowe ? określane są mianem ?podatku od deszczu?, co nie ma nic wspólnego z prawną rzeczywistością. Stanowią one zapłatę za świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usługi, które wiążą się z ponoszonymi przez nie kosztami. Zasadą jest, iż określone koszty działalności przypisuje się do grupy odbiorców, którzy zobowiązani są do ich pokrycia. Tym samym opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ponoszone są wyłącznie przez podmioty, które decydują się na odprowadzanie ?deszczówki? do systemów kanalizacyjnych zarządzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W sytuacji, w której ?deszczówka? jest wykorzystywana przez właściciela na własny użytek, np. do podlewania ogrodu, opłaty te nie obowiązują. 

A.L.: W przypadku braku wprowadzenia tego typu opłat koszty związane ze świadczeniem tego typu usług ktoś jednak ponosi. 

K.M.Z.: W przypadku, gdy usługi świadczy zakład budżetowy, czyni to z reguły gmina z własnych środków. O ile jest to zasadne w przypadku ?deszczówki? pochodzącej z terenów gminnych, np. z dróg, o tyle nie sposób wskazać podstawy prawnej tego typu działania w odniesieniu do nieruchomości prywatnych czy należących do innych jednostek samorządu terytorialnego, np. powiatów. Zdecydowanie gorzej jest w przypadku przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych działających w formie spółek prawa handlowego.  Finansowanie następuje wówczas zazwyczaj ze środków pozyskiwanych przez PWiK z działalności prowadzonej na rzecz innych taryfowych grup odbiorców. Sytuacja taka stanowi przykład tzw. subsydiowania skrośnego, a więc pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez PWiK działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców. Tymczasem PWiK zobowiązane jest opracowywać taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego. 

W konsekwencji ustanowienie tego typu opłat może ?uwolnić? część środków gminnych, które będą mogły być wykorzystane na inne cele, a wskutek przypisania odpowiednich kosztów do właściwej grupy odbiorców możliwe stanie się obniżenie taryf dla innych odbiorców usług PWiK. Jednocześnie zapewni to PWiK stałe źródło dochodów, z których pokrywane będą choćby koszty związane z utrzymywaniem i rozwojem sieci kanalizacji deszczowej. Wreszcie może to wpłynąć na odciążenie sieci kanalizacyjnej, do której zacznie napływać mniej  wód opadowych i roztopowych, gdyż będą one zagospodarowywane przez właścicieli nieruchomości, bo uznają to za bardziej opłacalne rozwiązanie.

A.L.: Jednak sądy administracje kwestionują możliwość stosowania tego typu opłat. Czy zatem możliwe jest ich wprowadzenie zgodnie z prawem?

K.M.Z.: Rzeczywiście, sądy administracyjne wiele razy wypowiadały się w kwestii odpłatności z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Orzeczenia te nie negowały jednak istoty wprowadzania tego typu opłat, lecz aspekty techniczne z tym związane, w tym kształt taryf opłat. Problem w tym zakresie dotyczy w szczególności braku spójności pomiędzy ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która nakazuje rozliczać się za odprowadzanie ścieków, w tym wód opadowych i roztopowych, na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych lub wg zapisów umowy, a rozporządzeniem wykonawczym, które posługuje się kryterium powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ta rozbieżność doprowadziła do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia przez sądy administracyjne, co jednakże nie spowodowało jego wyeliminowania z systemu prawnego. Taki skutek mógłby zostać osiągnięty wyłącznie w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a do tego dotychczas nie doszło. Żaden sąd administracyjny nie zdecydował się bowiem wystąpić do TK z pytaniem prawnym w tej sprawie. Tym samym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, gminy i ich organy, a także organy nadzoru nad działalnością JST zobowiązane są stosować rozporządzenie, które następnie może być zanegowane przez sąd administracyjny, odmawiający jego zastosowania. Sytuacja ta budzi uzasadnione wątpliwości i sprzeciw licznych środowisk, zarówno branżowych, jak i samorządowych.

A. L.: Czy zatem bez zmiany przepisów wprowadzenie tego typu opłat jest możliwe?

K.M.Z.: Najlepszym i najskuteczniejszym rozwiązaniem byłaby zmiana przepisów prawa w tym zakresie. Nasza Kancelaria na zlecenie Związku Miast Polskich już jakiś czas temu przygotowała projekt stosownej nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Projekt ten z jednej strony miał doprecyzować kwestie możliwości poboru opłat za wody odprowadzane z dachów ? co obecnie bywa kwestionowane przez sądy ? z drugiej zaś wyraźnie uregulować sposób ustalania tzw. opłat za deszczówkę. Proponowaliśmy w tym zakresie odwołanie do wielkości powierzchni, z których wody te są odprowadzane, oraz do średniej arytmetycznej wielkości opadów atmosferycznych z okresu ostatnich pięciu lat poprzedzających rok, w którym zatwierdzane są taryfy, wyrażonej w m3 na m2 powierzchni. Wielkość opadów miała być ustalona  na podstawie informacji odpowiedniego miejscowo oddziału IMiGW. Projekt ten, pomimo przekazania go właściwym ministerstwom, nie został dotychczas skierowany do dalszego procedowania.

Brak zmian ustawowych w omawianym zakresie nie wyklucza jednak możliwości wprowadzania tego typu opłat. Sądy administracyjne, w tym NSA, dopuszczają taką możliwość przy odpowiednim zredagowaniu przepisów zawartych w uchwałach rad gmin oraz w umowach pomiędzy PWiK a odbiorcą usług. 

A.L.:  Zagadnienia poruszone w tej rozmowie z pewnością nie wyczerpują katalogu problemów, z którymi musi się zmagać branża. Co jeszcze, w Pana ocenie, stanowi wyzwanie dla sektora wod-kan?

K.M.Z.: Bez wątpienia wyzwaniem jest konsolidacja branży, która może być rozumiana w dwojaki sposób. Przede wszystkim chodzi o nawiązanie sformalizowanej współpracy pomiędzy poszczególnymi przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi i gminami wykonującymi swoje ustawowe obowiązki w tym obszarze. Pod uwagę należy brać zarówno instrumenty publicznoprawne, chociażby tworzenie związków międzygminnych dedykowanych realizacji zadań w sektorze wod-kan, jak i prywatnoprawne, związane z łączeniem się spółek komunalnych i tworzeniem podmiotów o charakterze międzygminnym. Oczywiście, zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku występują pewne trudności natury prawnej, jednakże można je pokonać na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Mówiąc o konsolidacji branży, należy mieć także na uwadze współpracę na forum organizacji branżowych, zwłaszcza tych o charakterze ogólnopolskim. Jedynie silna organizacja branżowa ma możliwość skutecznego lobbowania na rzecz rozwiązań prawnych uwzględniających specyfikę i doświadczenia podmiotów, do których nowe regulacje mają być adresowane. Tego typu aktywność musi być podejmowana wspólnie z organizacjami samorządowymi, co pozwoli na zintensyfikowanie działań i szersze rozpropagowanie najważniejszych problemów prawnych. Działając wspólnie, można osiągnąć zdecydowanie więcej, dlatego gorąco namawiam do współpracy wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.