Egzekucja obowiązku usunięcia skutków prowadzonej działalności
Podstawą do wydania decyzji cofającej zezwolenie jest art. 30 ust. 2, a organ ma obowiązek ją wydać, jeżeli posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Cofnięcie zezwolenia następuje bez odszkodowania, a postępowanie powinno być wszczęte z urzędu. Decyzja cofająca zezwolenie skutkuje wstrzymaniem działalności, zaś art. 30 ust. 5 konstruuje obowiązek o charakterze ustawowym, uzupełniający skutki tej decyzji. Organ wydający decyzję cofającą nie musi, a wręcz nie powinien ustalać w niej obowiązku o takiej treści, nie może go także w decyzji wyłączyć ani ograniczyć. Sam obowiązek z art. 30 ust. 5 jest rozwinięciem generalnej zasady określonej w art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzającej odpowiedzialność za skutki dla środowiska wynikające z prowadzonej działalności. Publicystycznie mówi się czasem w tym kontekście o obowiązku „posprzątania po sobie”.
Warto zauważyć, że identyczny co do treści obowiązek zawiera także art. 13 ust. 6 stawy o odpadach. Tu także mowa jest o ustawowym nakazie obciążającym posiadacza odpadów, a polegającym na usunięciu na własny koszt skutków prowadzonej działalności w sytuacji, gdy wydana została decyzja o wstrzymaniu prowadzenia tejże działalności. Kompetencja do wydania takiej decyzji wstrzymującej przyznana została wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (WIOŚ).
Oba ustawowo określone obowiązki ściśle wiążą się z podejmowanymi przez upoważnione organy administracji rozstrzygnięciami nadzorczymi, wchodzą w życie w związku z podjęciem wskazanych rozstrzygnięć, nie obowiązują zawsze i „same z siebie”. W takim kontekście nie mają charakteru samoistnego, warunkiem ich wejścia w życie jest wydanie decyzji nadzorczej, z którą wiążą się, uzupełniając jej treść. W praktyce natomiast, ze względu na nie do końca jasne przepisy ustawy, pojawiają się wątpliwości co do tego, który organ powinien wyegzekwować wykonanie przez posiadacza odpadów tych obowiązków.
Ani ust. 5, ani inne przepisy zawarte w art. 30 nie wskazują sposobu egzekwowania wykonania ustawowo nałożonego obowiązku, nie określają także wyraźnie organu w tych sprawach właściwego, podobnie zresztą jak art. 13. W szczególności przepisy te jednoznacznie nie wskazują, że oba obowiązki mają charakter obowiązków administracyjnych, a co za tym idzie – powinny podlegać egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów Ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. – ustawa o p.e.a.). Niemniej wydaje się, iż mamy tu do czynienia właśnie z obowiązkami administracyjnymi, a więc podlegającymi egzekucji administracyjnej. Podstawą do takiego stwierdzenia jest art. 2 §1 pkt 10 ustawy o p.e.a., stwierdzający, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (czyli organów administracji publicznej).
To, że obowiązki z art. 30 ust. 5 i art. 13 ust. 6 podlegają właściwości organów administracji publicznej, wynika z wykładni systemowej art. 13 i 30 oraz wskazanej wyżej roli i funkcji obu obowiązków w kontekście nadzoru nad działalnością posiadacza odpadów, obowiązków organu nadzorczego i obowiązków posiadacza odpadów wynikających z rozstrzygnięć nadzorczych. Obowiązek skonstruowania systemu nadzoru nad działaniami prowadzonymi przez posiadaczy odpadów wynika z Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów – Dz. Urz. UE L 2006 nr 114., w szczególności art. 10, w ustawie o odpadach jest realizowany poprzez przyznanie odpowiednich kompetencji nadzorczych wskazanym organom. Podkreślić należy, że kompetencje te są podzielone pomiędzy organy Inspekcji Ochrony Środowiska i jednostek samorządu terytorialnego właściwe do wydawania wymaganych przez ustawę decyzji administracyjnych.
Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, wskazanie organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 20 §1 ustawy o p.e.a., odpowiedzialnego za egzekucję obowiązku określonego w art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, wydaje się dość oczywiste – jest nim organ zobowiązany do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem przez posiadacza odpadów adresowanych do niego obowiązków, w tym wypadku wynikających z zezwolenia na gospodarowanie odpadami (w szczególności na ich odzysk albo unieszkodliwianie), przez art. 30 nazywany „właściwym organem”. W odniesieniu do zezwoleń na odzysk albo unieszkodliwianie odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 3, jest nim marszałek województwa albo starosta, wg podziału kompetencji dokonanych tym przepisem. W odniesieniu natomiast do obowiązku ustalonego art. 13 ust. 6 organem egzekucyjnym będzie WIOŚ, jako organ nadzoru nad działaniami posiadaczy odpadów w przypadkach wskazanych w tym artykule.
Ustalając właściwość organu dla egzekucji obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 5 należy także rozważyć znaczenie art. 12 ust. 1 pkt 3 Ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DzU z 2007 r. nr 44, poz. 287, z późn. zm. – IOŚ), zgodnie z którym WIOŚ może, na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli, wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Brzmienie przepisu może prowokować pytanie o powstanie kolizji kompetencji egzekucyjnych, w odniesieniu do obowiązku z art. 30 ust. 5, pomiędzy WIOŚ-em a marszałkiem albo starostą. Jednak tutaj raczej takiej kolizji nie ma, przesądza o tym bowiem stosunek przepisów szczególnych do ogólnych. Ustawa o IOŚ przewiduje generalne kompetencje kontrolno-nadzorcze w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (w tym dotyczących postępowania z odpadami) dla Inspekcji, ustawa o odpadach zaś jest w tej mierze przepisem szczególnym, konstruującym szczególne zasady podziału kompetencji nadzorczych. Nadzór ten ma być sprawowany przez organy zarówno Inspekcji (np. art. 13), jak i wydające przewidywane ustawą decyzje administracyjne (np. art. 30). Zgodnie z ustalonymi regułami kolizyjnymi, pierwszeństwo będzie miał przepis szczególny.
Nie wyklucza to naturalnie sytuacji, w której WIOŚ, prowadząc kontrolę przestrzegania przez określony podmiot przepisów o gospodarowaniu odpadami, stwierdzi niewykonanie obowiązku z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach. W takiej jednak sytuacji nie powinien on w pierwszym rzędzie korzystać z kompetencji określonej w art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o IOŚ, a wystąpić o wszczęcie takiej egzekucji do organu właściwego do egzekucji tego przepisu, którym w rozumieniu art. 30 ustawy o odpadach jest marszałek albo starosta. Zgodnie z art. 6 §1a ustawy o p.e.a., inspektorowi, jako organowi ze względu na generalne kompetencje kontrolno-nadzorcze, zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, służyłaby w tej mierze skarga na bezczynność starosty albo marszałka.
Pokreślić bowiem należy, że w rozumieniu przepisów ustawy o p.e.a. wszczęcie egzekucji przez właściwy w tej sprawie organ jest jego obowiązkiem – zgodnie z art. 6 §1 tej ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (a więc w tym przypadku organ uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien (co oznacza, że musi) podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Obowiązek ma charakter niepieniężny, wobec czego zastosowane powinny być odpowiednie środki egzekucji należności niepieniężnych (dział III ustawy o p.e.a.).
prof. dr hab. Marek Górski, kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki
