Dla wszystkich uczestniczących w projekcie, a zwłaszcza dla prawników, był to prawdopodobnie jeden z najciekawszych, ale jednocześnie trudnych projektów, z uwagi uwagę na kilkaset dni negocjacji, wiele godzin pracy i dziesiątki dokumentów do przygotowania. Partnerem prywatnym Poznania zostało konsorcjum Sita Zielona Energia, utworzone przez spółki Sita Polska i Marguerite Waste Polska. W kraju istnieje obecnie tylko jedna spalarnia odpadów ? w Warszawie. Kolejnych pięć projektów budowy instalacji termicznego przetwarzania odpadów ? w Krakowie, Koninie, Białymstoku, Bydgoszczy i Szczecinie znajduje się na etapie realizacji. Prezydent Poznania ? Ryszard Grobelny ? w jednej ze swoich wypowiedzi zwrócił uwagę na fakt, że inwestycja ta jest przełomem ze względu na technologię i zasady, na których realizowane będzie największe przedsięwzięcie w formule PPP, a jednocześnie największa inwestycja hybrydowa w Polsce (z udziałem pieniędzy publicznych i prywatnych oraz wsparciem funduszami Unii Europejskiej). Poznański projekt ma kosztować prawie 725 mln zł i otrzymać 352 mln zł dotacji unijnych. Unijne dyrektywy zakładają, że wszystkie kraje Unii Europejskiej muszą do 2020 r. znacząco ograniczyć składowanie odpadów na składowiskach. W Polsce najbardziej rozpowszechnionym sposobem zagospodarowania odpadów komunalnych jest ich deponowanie na składowiskach, na które oficjalnie trafia ok. 12,5 mln ton rocznie. W latach 2006-2008 deponowanie dotyczyło w naszym kraju prawie 90% zebranych odpadów komunalnych1. W tym czasie na terenie Unii Europejskiej na składowiskach składowano średnio 47% zebranych odpadów. W Holandii, Belgii, Danii, Szwecji i Niemczech jedynie 10% odpadów komunalnych, a resztę poddano zaawansowanym procesom spalania, odzysku i recyklingu. Polska w tym zakresie ma wiele do zrobienia, ponieważ ograniczenie składowania oraz osiągnięcie odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu ma stanowić kluczowy element nowego systemu gospodarki odpadami, który zaczął funkcjonować 1 lipca 2013 r., zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach2.      

Istota PPP

Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego obejmuje projekty inwestycyjno-eksploatacyjne realizowane wspólnie przez podmioty publiczne i prywatne na podstawie umowy długoterminowej, umożliwiające stworzenie niezbędnej infrastruktury rzeczowej, finansowej i organizacyjnej, których celem jest świadczenie usług publicznych3. Partner publiczny świadczy usługi publiczne na podstawie przepisów prawa, z kolei partner prywatny prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu zyski, przy czym realizacja zadań publicznych z reguły finansowana jest przez partnera prywatnego. Partnerstwa publiczno-prywatnego nie można mylić z prywatyzacją działań władzy publicznej czy zwolnieniem jej z obowiązków świadczenia usług publicznych, ponieważ to władza publiczna odpowiada za zapewnienie poziomu i jakości usług publicznych. W przedsięwzięciu PPP sprywatyzowane zostają działania gospodarcze, tzn. proces inwestycyjny, eksploatacji i zarządzania projektem (najczęściej 20-30 lat) oraz rozdzielone zostają zakresy działalności gospodarczej i odpowiedzialności polityczno-prawnej.

Umowa o PPP jest typem umowy o charakterze cywilno-prawnym, która określa prawa i obowiązki stron, identyfikuje ryzyka oraz zawiera mechanizm dotyczący wypłaty wynagrodzenia dla partnera prywatnego. PPP musi ponadto spełniać warunki wskazane przez Komisję Europejską, ponieważ należy pamiętać, że obowiązują nas reguły unijne. Komisja Europejska nie definiuje w jednoznaczny sposób PPP, a jedynie określa ramy, w których relacje pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym są zróżnicowane oraz zależą od specyfiki danego przedsięwzięcia. Różne formy współpracy obu partnerów, w efekcie których następuje zwiększenie świadczenia usług publicznych są więc jak najbardziej wskazane4.

Jednym z najważniejszych czynników wpływających na realizację zadań w formule PPP jest uzyskanie pozytywnej oceny ekonomicznej, a więc uznanie przez inwestorów oraz pożyczkodawców projektu za ?bankowalny?. W związku z wejściem w życie nowego systemu gospodarki odpadami w Polsce i przejęciem władztwa nad odpadami przez gminy, w przypadku inwestycji w instalacje termicznego przetwarzania odpadów komunalnych najwyższą ocenę pod względem ekonomicznym uzyskają projekty, w których partnerem publicznym jest gmina. Inwestycje w formule PPP z partnerem publicznym innym niż gmina nie dają nam gwarancji udziału w ich realizacji. Jednocześnie najwyższa ocena ekonomiczna wiąże się z najtańszym kredytowaniem zadania, dodatkowo w przypadku gmin należy pamiętać, że nie ma możliwości upadłości tego podmiotu, ponieważ w przypadku bankructwa 100% jej zobowiązań przejmuje Skarb Państwa.

Zamknięcie finansowe projektów PPP

Problemy związane z zamknięciem finansowym projektów PPP wynikają z kilku względów. Po pierwsze dochodzi do kolizji, gdy weźmiemy pod uwagę długość kontraktów w formule PPP, a terminowość kredytów5. Drugi problem wynika z istoty prowadzenia negocjacji. Trzeci to kwestia finansowania projektów PPP, stanowiąca rezultat specyfikacji zamówienia realizowanego w formule projektuj, buduj, finansuj i zarządzaj. Trudności pojawiają się na poziomie projektu, gdy nie ma formalnych uwarunkowań związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, ponieważ partner publiczny niechętnie rozmawia o rekompensacie kosztów ponoszonych przez partnera prywatnego. Kolejnym aspektem ważnym z punktu widzenia banków jest tworzenie i powoływanie spółek celowych w projektach PPP, ponieważ banki właśnie takim podmiotom wolą udzielać finansowania. Ostatnie istotne zagadnienie stanowi konieczność uczestniczenia strony publicznej w ryzyku popytu. Jak przygotować projekt, wykorzystując korzyści płynące ze współpracy na zasadach PPP? Mimo barier rozwoju PPP w Polsce, należy podkreślić ogromne korzyści z zastosowania modelu PPP, co potwierdza Europejski Bank Inwestycyjny6. Warto już na samym początku zaangażować bank, który zorganizuje finansowanie i posiada dobrych doradców, rozumiejących istotę PPP. Jeśli zaistnieje możliwość osiągnięcia porozumienia pomiędzy stroną publiczną a prywatną w świetle bankowalności projektu, to szanse na powodzenie rosną. Projekty PPP nie będą mogły być zrealizowane, dopóki nie uzyskają finansowania i nie nastąpi zamknięcie finansowe7. Udział banków już na etapie negocjacyjnym projektu PPP znacząco zwiększa szansę na finansowanie. Istotne są również rzetelne projekcje finansowe, otrzymane od partnera prywatnego ubiegającego się o środki. Ponadto projekty muszą być bardzo dobrze przemyślane, a samorządy zdeterminowane w ich realizacji. Przedstawiciele sektora publicznego powinni przygotowywać projekty PPP, mając na względzie interesy inwestorów prywatnych oraz banków, zaczynając od fazy koncepcyjnej, a skończywszy na umowie o PPP i alokacji ryzyka. W przeciwnym razie przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane, a środki publiczne, w tym również czas poświęcony na niewłaściwe jego przygotowanie, zostaną zmarnowane.

W Poznaniu udało się

Analizując projekty budowy spalarni, należy zadać sobie zasadnicze pytanie, dlaczego Poznań osiągnął sukces, a nie udało się to żadnemu innemu miastu w Polsce, biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia? Warto najpierw zwrócić uwagę na postawę władz miasta. Przed rozpoczęciem negocjacji w sprawie budowy spalarni Poznań już pięć lat wcześniej rozpoczął szczegółową analizę uwarunkowań, szans i słabych punktów przyszłego projektu. Przeprowadził także badania rynku. Ta umowa nigdy nie zostałaby podpisana, gdyby nie zrozumienie idei PPP, elastyczność oraz ogromne zaangażowanie całego zespołu miasta Poznania. W Polsce samorządowcy często żyją w przekonaniu, że partnerstwo publiczno-prywatne jest receptą na realizację wielu inwestycji bez wydawania środków publicznych. Przeanalizowano możliwość zapewnienia stabilności przychodów w projekcie, co dawało pewność, że banki zdecydują się na skredytowanie tej inwestycji oraz sprawdzono przed opublikowaniem ogłoszenia, czy założenia są biznesowo opłacalne. Jedną z najbardziej trafnych decyzji, która została podjęta, było przeprowadzenie wyboru partnera prywatnego w trybie dialogu konkurencyjnego. Już na bardzo wczesnym etapie postępowania rozmawiano z każdym potencjalnym partnerem prywatnym i współpracującymi z nimi doradcami. Każdy z oferentów mógł przedstawić swoje rozwiązania, ograniczenia i ryzyka. Miasto nie narzuciło więc sztywnych warunków, tylko analizowało oferty pod kątem najlepszej propozycji realizacji inwestycji, umożliwiając wszystkim inwestorom wpływ na ostateczny kształt zamówienia. Podczas procesu wyboru partnera prywatnego, który trwał kilka miesięcy, miasto i doradcy spotykali się osobno z każdym z pięciu oferentów, aby wybrać najlepsze rozwiązanie i wypośrodkować interesy.

Innym kluczowym elementem, który przyczynił się do końcowego sukcesu, był warunek, że na etapie negocjacji z poszczególnymi oferentami w rozmowach od początku uczestniczyły banki, które miały finansować to przedsięwzięcie. Umożliwiło to realistyczną ocenę sytuacji oraz zapobiegło wielu problemom i rozczarowaniom. Ostatnim elementem, dzięki któremu projekt budowy spalarni w Poznaniu zakończył się sukcesem, była wnikliwa analiza wszystkich aspektów statystycznych, rachunkowych i finansowych, aby projekt nie powiększył ani o złotówkę publicznego długu Poznania. Wyeliminowano w ten sposób najczęstszą przyczynę upadku projektów PPP i obawę władz polskich miast o wliczenie kosztów projektu do długu publicznego, który w wielu samorządach jest bardzo duży.

Podsumowanie

Sześć spalarni, które powstaną w najbliższych latach w Polsce, zyska możliwość przetwarzania miliona ton odpadów rocznie. Myśląc realistycznie i zwracając uwagę na zapotrzebowanie rynku, aby udało się spełnić wymogi unijnych przepisów, musimy zbudować trzy lub cztery razy więcej spalarni w Polsce. W wojewódzkich planach gospodarki odpadami uwzględniono budowę kolejnych 20-25 spalarni, ale miasta zainteresowane inwestycjami czekają na kolejną perspektywę finansową. Sieć instalacji w zakresie pełnego zagospodarowywania odpadów powinna zapewnić samowystarczalność na poziomie Unii Europejskiej oraz umożliwiać odzysk bądź unieszkodliwianie odpadów w najbliżej położonych instalacjach, spełniających wymagania najlepszych dostępnych metod i technologii8. Wciąż wiele osób wyraża przekonanie, że partnerstwo wydaje się nierealne, a jednak w Poznaniu udało się. Kolejny przetarg w trybie PPP na budowę spalarni zostanie ogłoszony w Gdańsku. Miejmy nadzieję, że zakończy się on takim samym sukcesem jak w Poznaniu, zwłaszcza że mamy z czego czerpać pozytywne wzorce. PPP powinno być postrzegane przez pryzmat rzetelnego przygotowania biznesplanu oraz realistyczną ocenę projektu. Można prognozować, że kolejne projekty budowy spalarni przyczynią się do sukcesu i rozpowszechnienia tej bardzo przydatnej formuły, a także umożliwią stworzenie standardowych ram dla powodzenia projektów PPP w Polsce.

 

Katarzyna Sosnowska

CMS Cameron McKenna Dariusz Greszta Sp.K.

Departament Infrastruktury i Finansowania Projektów