Formułując definicję celu publicznego, ustawodawca dał stosunkowo dużą dowolność w kwestiach rodzaju podmiotu prowadzącego inwestycję, zasięgu jej oddziaływania czy sposobu finansowania. Jednak warunkiem uznania przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego jest precyzyjne określenie celu planowanej inwestycji.

Tylko bowiem przedsięwzięcie, którego cel znajduje się w katalogu celów publicznych, określonym w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub stosownie do art. 6 pkt 10 tej ustawy został określony w innej ustawie, może zostać uznane za inwestycję celu publicznego. Warto jednocześnie podkreślić, że katalog ten ma charakter zamknięty. Natomiast inne cele publiczne muszą być wyraźnie wskazane w odrębnych ustawach. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z 9 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1256/09).
Celem publicznym jest m.in.
·          budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2),
·          budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (art. 6 pkt 3),
·          budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 pkt 4).
 
Lokalizowanie obiektów i urządzeń
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w tym przeznaczenie określonego obszaru pod inwestycje mające na celu wytwarzanie energii elektrycznej, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Trzeba zauważyć, że art. 15 ust. 3a tej ustawy stanowi, iż w projekcie planu miejscowego określa się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz z występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą ww. urządzenia, to w świetle art. 10 ust. 2a ww. ustawy musi ono zostać ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2, w przypadku braku m.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych przedsięwzięć określa się w decyzji o warunkach zabudowy.
Z prowadzonego przez Ministra Infrastruktury monitoringu stanu planowania przestrzennego w gminach wynika, że w Polsce pod koniec 2007 r.1 m.p.z.p. posiadały 2192 gminy, jednak pokrywały one jedynie 24,2% powierzchni kraju. W trakcie sporządzania były plany miejscowe, stanowiące 6,3% powierzchni kraju. Jednocześnie występuje duże zróżnicowanie pokrycia planistycznego w gminach, np. województwo dolnośląskie posiada plany dla 44,6% swej powierzchni, lubelskie – 59,3%, małopolskie – 60,1%, śląskie – 53,7%, natomiast województwo kujawsko-pomorskie 2,4%, lubuskie 3,0%, a podkarpackie – 6,8%. Z powyższych danych wynika zatem, że wyjąwszy przypadki stosowania „specustaw”2-8 większość inwestycji w Polsce jest lokalizowana na podstawie decyzji administracyjnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Warto mieć na uwadze, że określenie celu publicznego jest istotnym elementem, nierozerwalnie związanym z pozbawieniem praw do nieruchomości, w tym jej wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należy określić cel publiczny, dla którego realizacji nieruchomość jest niezbędna. Cel wywłaszczenia oznacza zatem wskazanie konkretnego przedsięwzięcia, wymienionego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub określonego w ustawach odrębnych. Wskazanie celu publicznego jest konieczne z uwagi na przysługującą właścicielowi nieruchomości ochronę jego własności, gwarantowaną przepisami Konstytucji RP. Z powyższą ochroną związane jest uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel publiczny. Co ważne, dla realizacji inwestycji celu publicznego nie można wskazać kilku celów, poza jednym podstawowym.
Z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z przepisów odrębnych nie wynika, aby budowa obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej mogła zostać zaliczona do katalogu celów publicznych.
Z brzmienia art. 6 pkt 2 tej ustawy można wysnuć jednoznaczny wniosek, że do katalogu celów publicznych nie zalicza się budowy obiektów i urządzeń służących wytwarzaniu energii elektrycznej. Potwierdza to liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, m.in. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 735/08), wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 224/08) czy wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2339/06). Warto również zwrócić uwagę na sentencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 548/07), w której sąd stwierdził, że „obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą („niezbędnością do korzystania”), to sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na ww. niezbędność”.
Również próba zastosowania art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. połączenia wytwarzania energii elektrycznej z kwestią ochrony środowiska, nie pozwala uznać budowy obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej za cel publiczny. Na powyższe zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 9 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1256/09).
 
Zasadniczy problem
Zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz powyższych obiektywnych okoliczności trzeba przyjąć, że budowa obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej nie może zostać uznana za cel publiczny. Wobec tego w przypadku braku m.p.z.p. budowa takich obiektów czy urządzeń wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak prowadzenie tego rodzaju inwestycji napotyka zasadniczy problem. Zgodnie bowiem z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc(…),
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Stosownie do powyższego, zlokalizowanie inwestycji mającej na celu wytwarzanie energii elektrycznej może mieć miejsce, jeśli jest zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, tzn. w przypadku gdy w sąsiedztwie występuje podoba zabudowa. W rzeczywistości jednak występują liczne przypadki, kiedy powyższe reguły nie są stosowane. Zdarzają się sytuacje, w których dla budowy obiektów i urządzeń mających na celu wytwarzanie energii elektrycznej zostają wydane decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc pod uwagę, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).
 
Budowa elektrowni biogazowej
Warto zastanowić się nad zagadnieniem połączenia wytwarzania energii elektrycznej z kwestią unieszkodliwiania i odzyskiwania odpadów. Zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jest celem publicznym. Czy zatem budowa elektrowni biogazowej, unieszkodliwiającej i odzyskującej odpady, należy do katalogu celów publicznych, a tym samym – w przypadku braku m.p.z.p. – może zostać zlokalizowana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego?
Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym wydaje się, że istotne jest to, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Ustawodawca wskazał, że za cel publiczny należy uznać jedynie budowę takich urządzeń, które mają charakter publiczny, jednocześnie nie definiując, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Natomiast w sentencji wyroku z 10 maja 2006 r. (sygn. akt. II OSK 811/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zasadzie bez znaczenia dla przynależności do kategorii definiowanej pojęciem „publiczny” jest charakter podmiotu podejmującego działania w zakresach, dla których określenia użyto słowo „publiczny”, natomiast w wyroku z 3 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 989/07) uznał, że „dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami”.
Należy z całą mocą podkreślić, że sam fakt wykorzystywania przez elektrownię biogazową odpadów do wytwarzania energii elektrycznej nie może stanowić podstawy do uznania przedmiotowej inwestycji za cel publiczny, w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydaje się, że w przypadku budowy obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej z odpadów podstawowym celem ich realizacji będzie wytwarzanie energii, nie zaś odzysk i unieszkodliwianie odpadów, o których mowa w ww. przepisie. Jednak z drugiej strony wydaje się, że odpowiednie wskazanie i udowodnienie, że głównym celem planowanej inwestycji będzie odzyskiwanie i unieszkodliwianie odpadów, prowadzić będzie do uznania jej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta za inwestycję celu publicznego.
 
Przemysław Buczek, Departament Gospodarki Nieruchomościami, Ministerstwo Infrastruktury
Tytuł i śródtytuły od redakcji
 
Źródła
  1. Raport o stanie i uwarunkowaniach planistycznych w gminach na koniec 2007 rok, przygotowany na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury. GUS 2008.
  2. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DzU z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm.).
  3. Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (DzU z 2007 r. nr 16, poz. 94, z późn. zm.).
  4. Ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (DzU nr 173, poz. 1219, z późn. zm.).
  5. Ustawa z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (DzU nr 42, poz. 340).
  6. Ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (DzU nr 84, poz. 700).
  7. Ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DzU nr 106, poz. 675).
  8. Ustawa z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (DzU nr 143, poz. 963).
 

Co mówi ustawa?
Pod pojęciem celu publicznego należy rozumieć „działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami” (art. 2 pkt 5 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, DzU nr 80, poz. 717, z późn. zm.).