Właściwe organy w drodze uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki (WPGO) niejednokrotnie nadają instalacjom status regionalnych instalacji MBP w oderwaniu od postanowień decyzji administracyjnych (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na wytwarzanie i odzysk odpadów), warunkujących zasady funkcjonowania tych instalacji. W konsekwencji część funkcjonujących obecnie regionalnych instalacji MBP nie spełnia wymagań opracowanych dla RIPOK-ów.

Podstawą ocena

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw: w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale.

Jak wynika z przywołanego przepisu, warunkiem dokonania obligatoryjnej zmiany uchwały
w sprawie wykonania WPGO jest nie tylko zakończenie budowy instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i potwierdzenie, że ta instalacja spełnia wymagania dotyczące instalacji regionalnej. Wniosek ten podyktowany jest nie tylko brzmieniem cytowanego przepisu, ale i logiką. Na etapie tworzenia WPGO ocena, czy dana instalacja może być instalacją regionalną, dokonywana jest wyłącznie w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i pewne deklaracje inwestora odnośnie tego, jak owa instalacja będzie funkcjonowała w przyszłości. Stwierdzenie, czy deklaracje te zostały spełnione, a zatem, czy wybudowana instalacja rzeczywiście posiada parametry instalacji regionalnej, możliwe jest dopiero po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Właśnie ta ocena powinna być podstawą do tego, by podjąć decyzję o wpisaniu danej instalacji do uchwały w sprawie wykonania WPGO.

MBP doprecyzowane

Konieczność weryfikacji, czy planowana instalacja regionalna spełnia po wybudowaniu wymagania dotyczące regionalnej instalacji, jest tym bardziej istotna, że po uchwaleniu szeregu wojewódzkich planów gospodarki odpadami weszły w życie przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Rozporządzenie to doprecyzowało bowiem pojęcie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, uznając, że przetwarzanie to: składa się z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesów odzysku, w tym recyklingu, odzysku energii, termicznego przekształcania lub składowania (§2 ust. 1 rozporządzenia MBP).

Zintegrowany proces technologiczny, o którym mowa, polega w uproszczeniu na mechanicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych w celu wydzielenia z nich określonych frakcji, nadających się do wykorzystania materiałowego (tzw. odpady surowcowe) lub energetycznie (gotowe paliwo alternatywne), a także frakcji wymagającej dalszego biologicznego przetwarzania (§3 ust. 1 rozporządzenia MBP). Proces polega również na przekazaniu powstałych odpadów do odzysku albo do unieszkodliwiania (§3 ust. 2 rozporządzenia MBP). Jednak w ramach mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wydziela się frakcję o wielkości co najmniej 0-80 mm, ulegającą biodegradacji oznaczoną kodem 19 12 12, wymagającą zastosowania procesów biologicznego przetwarzania, przez które rozumie się procesy prowadzone w warunkach tlenowych lub beztlenowych z udziałem mikroorganizmów, w wyniku działania których następują zmiany właściwości fizycznych, chemicznych lub biologicznych odpadów (§4 ust. 1 rozporządzenia MBP). W zależności od rodzaju zastosowanego procesu biologicznego przetwarzania odpadów powstają bądź odpady zwane stabilizatem, które w przypadku spełnienia wymagań określonych w §6 ust. 1 rozporządzenia MBP klasyfikuje się jako odpady o kodzie 19 05 99 (odpady te mogą być następnie składowane zgodnie z §5 ust. 4 rozporządzenia MBP),bądź ? po biologicznym suszeniu ? jako odpady o kodzie 19 05 01 (§5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MBP). Odpady o kodzie 19 05 01 poddaje się następnie dalszej obróbce mechanicznej, w wyniku której powstają odpady o kodzie 19 12 10, które można stosować w procesie odzysku ? wykorzystywane są jako paliwo lub inny środek wytwarzania energii (§5 ust. 6 rozporządzenia MBP), oraz odpady o kodzie 19 12 12 zawierające frakcję biodegradowalną (co najmniej 0-80 mm), które kolejny raz muszą być przetworzone biologicznie (§5 ust. 7 rozporządzenia MBP).

W pełnej symbiozie

Podkreślenia wymaga treść §4 ust. 2 rozporządzenia MBP, zgodnie z którym procesy biologicznego przetwarzania odpadów w warunkach tlenowych prowadzi się zgodnie z następującymi wymaganiami: odpady, o których mowa w ust. 1, są przetwarzane z przerzucaniem odpadów przez okres od 8 do 12 tygodni łącznie. Przez co najmniej pierwsze dwa tygodnie proces odbywa się w zamkniętym reaktorze lub w hali z aktywnym napowietrzaniem, z zabezpieczeniem uniemożliwiającym przedostawanie się nieoczyszczonego powietrza procesowego do atmosfery. Dzieje się tak do momentu osiągnięcia wartości AT4 (rozumianej jako aktywność oddychania ? parametr wyrażający zapotrzebowanie tlenu przez próbkę odpadów w ciągu 4 dni) poniżej 20 mg O2/g suchej masy.

Przed przyjęciem uchwały w sprawie wykonania WPGO właściwy organ jest więc zobowiązany zweryfikować, czy części mechaniczna i biologiczna instalacji MBP gwarantują zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych w opisany sposób.

Mówiąc o konieczności sprawdzenia, czy wybudowana instalacja spełnia wymagania stawiane instalacji regionalnej, należy także pamiętać o tym, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 6 Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zawierających legalną definicję pojęcia RIPOK-u, za RIPOK uznaje się zakład zagospodarowania odpadów, który dysponuje mocą przerobową wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub: mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części
do odzysku. Pojęcia instalacja i zakład, do których odwołał się ustawodawca w cytowanym przepisie, zaczerpnięte są z Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.o.ś., instalacja jest to: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 ustawy ? Prawo ochrony środowiska). Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 pkt 48 P.o.ś. zakład to: jedna lub kilka instalacji wraz
z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

Porównując te przepisy, należy stwierdzić, iż instalacją regionalną może być kilka instalacji powiązanych technologicznie, które łącznie zapewniają mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych. Kierując się założeniem o racjonalności działania ustawodawcy, nie sposób przyznać, że nazwanie przez niego w cytowanym przepisie jednego z wymaganych w RIPOK-u procesów przetwarzania odpadów komunalnych procesem mechaniczno-biologicznego przetwarzania jest działaniem przypadkowym. Przeciwnie, taka nazwa omawianego procesu, jak i wspomniane definicje, sugerują, iż zamiarem ustawodawcy było to, by RIPOKI-em mógł być wyłącznie zakład, który zapewnia zarówno mechaniczne, jak i biologiczne przetwarzanie odpadów komunalnych, ale tylko w sytuacji, gdy te dwa sposoby przetwarzania odpadów łącznie tworzą jeden, powiązany ze sobą technologicznie i funkcjonalnie proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

Dwa w jednym?

Taki sposób rozumienia mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przez ustawodawcę znajduje jednoznaczne potwierdzenie w przepisach rozporządzenia MBP, w szczególności w dyspozycji przepisu §2 ust. 1, który przesądza, że mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny.

Jedną z konsekwencji przyjęcia, iż w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów uznawanej za RIPOK musi odbywać się jeden zintegrowany proces technologiczny, jest konieczność uznania, że część biologiczna takiej instalacji winna być w stanie przetworzyć całą ilość odpadów powstałych po procesach mechanicznych, a wymagających biologicznego przetwarzania.

Już na etapie tworzenia nowych wojewódzkich planów gospodarki odpadami komunalnymi wskazywano, iż stosunek wydajności części biologicznej do części mechanicznej instalacji regionalnej MBP ? w celu zapewnienia integralności procesu przetwarzania odpadów ? powinien wynosić jeden do dwóch (w regionie, w którym zamieszkuje ok. 120 000 mieszkańców, część mechaniczna instalacji winna mieć wydajność ok. 33 000 Mg/rok, natomiast część biologiczna ok. 16 000 Mg/rok)1.

O tym, iż w ramach potwierdzenia, że dana instalacja ma status regionalnej, kluczowe będzie wykazanie, iż jest ona w stanie przetworzyć całość odpadów powstających po procesach mechanicznych, a wymagających przetworzenia biologicznego, przekonywało przede wszystkim Ministerstwo Środowiska2.

Według przywołanych regulacji prawnych, część mechaniczna regionalnej instalacji MBP nie może mieć kilkakrotnie większych mocy przerobowych niż jej część biologiczna, w wyniku czego część biologiczna nie jest w stanie przetworzyć wszystkich odpadów pochodzących z procesów mechanicznych.

Wynika to przede wszystkim z redakcji przepisów rozporządzenia MBP, które wskazuje, jakie odpady i w jakich sytuacjach mogą ?wyjść? poza proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym nie przewiduje się możliwości zastosowania wobec odpadów frakcji ulegającej biodegradacji co najmniej 0-80 mm oznaczonej kodem 19 12 12 innych procesów niż biologiczne przetwarzanie.

Ponadto przedstawiony sposób rozumienia pojęcia wydajności instalacji regionalnej MBP koresponduje ze wspomnianym §2 ust. 1 rozporządzenia MBP. Przepis przesądza, że mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesów odzysku, w tym recyklingu, odzysku energii, termicznego przekształcania lub składowania.

Analiza decyzji administracyjnych określających funkcjonowanie wybranych instalacji MBP prowadzi natomiast do wniosku, że instalacje te nie spełniają wskazanych wymogów.

Pominięte wątki

W wielu przypadkach odpady pochodzące z tych instalacji nie trafią do biologicznego przetwarzania. Przykładowo niekiedy odpady o kodzie 19 12 12, w tym frakcja ulegająca biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm, nie zostaje skierowana do przetwarzania biologicznego, czego wymaga §4 ust. 1 rozporządzenia MBP, lecz służy do wytworzenia tzw. paliwa alternatywnego w procesie mechanicznym. Kolejnym przykładem naruszeń jest sytuacja, w której wydane dla regionalnej instalacji MBP decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach bądź pozwolenie na wytwarzanie odpadów umożliwiają prowadzenie w tej instalacji procesu kompostowania jedynie w formie pryzm na otwartych placach kompostowych. Oznacza to, że prowadzony w ten sposób proces nie spełnia wymogów rozporządzenia MBP z uwagi na niezgodność z §4 ust. 2 pkt 2, gdyż nie następuje mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych.

W praktyce można spotkać się także z przypadkami, w których instalacja do mechanicznej obróbki odpadów nie jest stacjonarnym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., bowiem składa się z mobilnego rozdrabniacza, a więc urządzenia przenośnego. W myśl wyroku WSA w Kielcach z 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 779/12) wskazać należy, iż okoliczność ta przesądza, że: nie są to stacjonarne urządzenia techniczne, o jakich mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w związku z tym, nie są to instalacje w rozumieniu tego przepisu oraz art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Co więcej, należy podkreślić, iż naruszenie obowiązujących przepisów spowodowane jest najczęściej dysproporcją pomiędzy wydajnością części mechanicznej i biologicznej wybranych instalacji MBP.

Jak już wspomniano, funkcjonowanie regionalnych instalacji MBP, mimo niespełniania przez nie wymagań RIPOK, wynika z faktu, iż właściwe organy przyznają im status RIPOK bez uprzedniej weryfikacji decyzji warunkujących ich funkcjonowanie. W rezultacie monopol na zagospodarowywanie zmieszanych odpadów komunalnych uzyskają instalacje, które nie prowadzą mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, a więc gwarantujący rzeczywiste ograniczenie ilości odpadów trafiających na składowisko i zarazem jak najmniej zagrażający środowisku. Tymczasem, zgodnie z celami nowych regulacji prawnych, status regionalnych miały uzyskać tylko te instalacje, które faktycznie i nieprzerwanie gwarantują najlepsze z możliwych sposoby zagospodarowania odpadów komunalnych.