Z nowym budżetem Unii Europejskiej łączy się nowa perspektywa finansowa, obejmująca okres od 2014 do 2020 r., w ramach której mają być wydatkowane środki z funduszy europejskich. Jednym z obszarów dofinansowania jest ?Ochrona środowiska i promowanie zrównoważonego wykorzystania zasobów? (określony jako cel tematyczny 6). W związku z tym w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności ma być realizowany priorytet tematyczny: ?Inwestowanie w zakresie gospodarki odpadami w celu spełnienia unijnych wymagań prawnych oraz w zakresie potrzeb, zidentyfikowanych przez państwa członkowskie, a wychodzących ponad w/w wymagania?.

Do problematyki gospodarki odpadami komunalnymi w pierwszej kolejności odnoszą się Dyrektywy: Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L 312 z 22.11.2008 r. str. 3), zwana dalej dyrektywą ramową o odpadach; Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994 r., str. 10, z późn. zm.); Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/66/WE z 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylająca dyrektywę 91/157/EWG (Dz. Urz. WE L 266 z 26.09.2006, str. 1, z późn. zm.); Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (Dz. Urz. UE L 197 z 24.07.2012 r., str. 38); Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999 r., str. 1, z późn. zm.), zwana dalej dyrektywą składowiskową; a także Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010 r., str. 17; sprostowanie Dz. Urz. UE L 158 z 19.06.2012 r., str. 25).

Zgodnie z dyrektywą ramową o odpadach, państwa członkowskie, stosując hierarchię sposobów postępowania z odpadami, podejmą działania sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Zapobieganie jest preferowanym sposobem podejścia do gospodarki odpadami, następnie wymienia się przygotowanie do ponownego użycia, recykling, inne metody odzysku, np. odzysk energii. Unieszkodliwianie pozostaje natomiast najmniej pożądanym sposobem postępowania z odpadami. Należy przypomnieć, że zostało ono zdefiniowane jako proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania określa załącznik nr 2 do ustawy o odpadach. Odzyskiem jest natomiast jakikolwiek proces, którego głównym cel to doprowadzenie do tego, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu wskutek zastąpienia innych materiałów, które w przeciwnym razie zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie bądź ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Metodą odzysku jest również odzysk energii, przez który rozumie się termiczne przekształcanie odpadów w celu odzyskania energii. Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku określa załącznik nr 1 do ustawy o odpadach. Biorąc pod uwagę definicje, unieszkodliwianiem jest zarówno składowanie odpadów, jak i mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, bowiem podstawowy cel przeprowadzania tego procesu to przygotowanie odpadów do składowania.

Dyrektywa ramowa o odpadach zobowiązuje zatem państwa członkowskie do wprowadzania do 2015 r. systemów selektywnego zbierania odpadów, a do 2020 r. do osiągnięcia celu w postaci przygotowania do ponownego użytku i recyklingu co najmniej 50% czterech frakcji odpadów pochodzących z gospodarstw domowych i w miarę możliwości podobnych do nich pochodzących z innych źródeł, czyli papieru, tworzyw sztucznych, metali i szkła, a także poddania odzyskowi co najmniej 70% odpadów budowlano-rozbiórkowych innych niż niebezpieczne. Ponadto dyrektywa wskazuje na potrzebę zachęcania do selektywnego zbierania bioodpadów w celu poddania ich recyklingowi. Również inne akty prawa europejskiego, których postanowienia zostały lub są obecnie transponowane do prawa polskiego, wyznaczają ? w horyzoncie do 2020 r. ? cele w zakresie selektywnego zbierania, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a także innych metod odzysku dla różnych frakcji odpadów komunalnych, takich jak zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady opakowaniowe, a także cele w zakresie redukcji składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Poza tym Komisja Europejska rozważa możliwość ustanowienia nowych celów ilościowych, w tym w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów.

Na swoim miejscu

Określając miejsce termicznego przetwarzania odpadów w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, należy najpierw przeanalizować, w jaki sposób można osiągnąć cele zawarte
 w dyrektywach, przy czym w pierwszej kolejności trzeba przeanalizować wymóg dyrektywy ramowej o konieczności przygotowania do ponownego użycia i recyklingu co najmniej 50% odpadów komunalnych z czterech frakcji: papieru i tektury, tworzyw sztucznych, metali i szkła. Z dostępnych badań składu morfologicznego odpadów, przeprowadzonych komunalnych w latach 2007-2012 w Polsce, wynika, że średnia zawartość tych frakcji w odpadach komunalnych to ok. 47,5% (przy czym w latach 2010-2012 wahała się od 55 do 61%). Dla porównania, wg danych Banku Światowego, w krajach bogatych poziom ten wynosi 33-55%, zaś w biednych i średniozamożnych 19-26%. Wynika z tego, że co najmniej 24% całości odpadów komunalnych (ze względu na te cztery frakcje) należałoby przygotować do ponownego użycia i recyklingowi. Trzeba też pamiętać, że w praktyce odpady nadają się do recyklingu wówczas, jeżeli są zbierane selektywnie u źródła. Biorąc pod uwagę również inne wymagania, można przyjąć, że co najmniej 50% odpadów powinno być zbieranych w sposób selektywny, a pozostałe ? w szczególności te, które ze względu na skład czy zanieczyszczenia nie nadają się do recyklingu ? jako odpady zmieszane, tzw. resztkowe, które zgodnie z polskim prawem winny być skierowane do termicznego przekształcania lub mechaniczno-biologicznego przetwarzania. Zgodnie z dyrektywą składowiskową i polskim prawodawstwem, nie można składować nieprzetworzonych odpadów. Z kolei wymagania Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (DzU z 2013 r. poz. 38) wskazują, że odpady pozostałe po mechaniczno-biologicznym przetwarzaniu odpadów nie spełniają wymagań tego rozporządzenia i powinny zostać spalone. Dopiero pozostałości po spaleniu mogłyby być składowane.

Zgodnie z sugestiami Komisji Europejskiej, wg której spalanie odpadów komunalnych, po wzięciu pod uwagę ich składu morfologicznego i właściwości, także ma uzasadnienie merytoryczne. Jednak udział tej metody w przetwarzaniu odpadów komunalnych nie powinien przekraczać 1/3 masy wytworzonych odpadów komunalnych. W konsekwencji ? wg Komisji Europejskiej ? recykling (materiałowy) powinien dotyczyć kolejnej 1/3 masy tych odpadów, a metody biologiczne ? pozostałej 1/3 masy tychże odpadów. Dla porównania (na podstawie danych Eurostatu za 2011 r.), w państwach członkowskich najwyższy udział spalania w przetwarzaniu odpadów komunalnych odnotowano w Szwecji i Danii (ponad 50%), potem w Belgii ? ponad 40%, a następnie w Niemczech, Holandii i Austrii ? ponad 35%. Z kolei największy udział recyklingu materiałowego stwierdzono w Niemczech (ponad 40%), a więcej niż 30% osiągnięto w Holandii, Belgii, Irlandii, Danii i Szwecji. Natomiast metody biologiczne mają najwyższy udział w Austrii ? ponad 30%, a w Holandii i Belgii ? ponad 20%.

Nowa perspektywa

Rada Ministrów 8 stycznia 2014 r. przyjęła projekt Umowy partnerstwa, która stanowi najważniejszy dokument określający strategię wykorzystania Funduszy Europejskich. Już wiadomo, że w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 mają zostać dofinansowane instalacje do termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Należy jednak zauważyć, że dofinansowanie w zakresie gospodarki odpadami ? i nie tylko ? będzie możliwe jedynie pod warunkiem spełnienia warunkowości ex-ante. W zakresie gospodarki odpadami został określony następujący warunek: 6.2. Gospodarka odpadami: Promowanie zrównoważonych gospodarczo i środowiskowo inwestycji w sektorze gospodarki odpadami, w szczególności poprzez opracowanie planów gospodarki odpadami zgodnych z dyrektywą 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, dla którego zostały wskazane cztery następujące kryteria: sprawozdanie o wdrażaniu dyrektywy wymagane przez art. 11 ust. 5 dyrektywy 2008/98/WE zostało przekazywane Komisji Europejskiej i zawierające informacje dotyczące postępów w osiąganiu celów określonych w art. 11 dyrektywy 2008/98/WE; istnienie jednego lub więcej planów gospodarki odpadami, zgodnie z wymogami art. 28 dyrektywy 2008/98/WE; istnienie programów zapobiegania powstawaniu odpadów, zgodnie z wymogami art. 29 dyrektywy 2008/98/WE; niezbędne środki do osiągnięcia celów dotyczących przygotowania do ponownego użycia i recyklingu do 2020 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE zostały przyjęte.

Należy zauważyć, że planowany sposób oceny poszczególnych kryteriów został przedstawiony przez Komisję Europejską w projekcie przewodnika nt. warunkowości ex-ante (Guidance on Ex ante Conditionalities). W przewodniku tym KE wskazała elementy, które będą sprawdzane w przypadku kryterium pierwszego. Do września 2013 r. państwa członkowskie miały przekazać sprawozdania za lata 2011-2012 (w formie elektronicznej). Miały być one dostępne, a link do nich mógł zostać przekazany Komisji Europejskiej. Sprawozdanie zawiera, co najmniej, następujące obowiązkowe elementy: odpowiednie (odnoszące się do tematu) dane statystyczne nt. postępu w zakresie osiągania celów określonych w art. 11 dyrektywy ramowej o odpadach; w przypadku, gdy cele nie zostały osiągnięte, przedstawienie powodów niepowodzenia i planowanych działań w celu osiągnięcia celów do 2020 r. Z kolei w zakresie planów gospodarki odpadami (kryterium 2) będą analizowane takie aspekty jak: czy plany gospodarki odpadami zostały przyjęte dla wszystkich obszarów, których programy operacyjne zawierają priorytety inwestycyjne w zakresie gospodarki odpadami; czy każdy plan został zaprojektowany zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami; czy każdy plan zawiera, co najmniej, następujące obowiązkowe elementy: rodzaj, ilość i źródło odpadów powstających na danym terytorium, odpady, które prawdopodobnie zostaną przeniesione poza terytorium kraju lub na nie, a także ocenę kształtowania się strumieni odpadów w przyszłości (art. 28 ust. 3 lit. a dyrektywy ramowej o odpadach); obowiązujące dotychczas systemy zbierania odpadów oraz większe instalacje do unieszkodliwiania i odzysku odpadów, w tym wszelkie rozwiązania dotyczące olejów odpadowych, odpadów niebezpiecznych lub strumieni odpadów objętych szczegółowymi przepisami wspólnotowymi (art. 28 ust. 3 lit. b); ocenę potrzeby tworzenia nowych systemów zbierania, zamknięcia istniejących obiektów, dodatkowej infrastruktury na potrzeby zagospodarowania odpadów zgodnie z art. 16 (zasada samowystarczalności i bliskości) oraz, w razie potrzeby, inwestycji związanych z powyższym (art. 28 ust. 3 lit. c); wystarczające informacje dotyczące kryteriów lokalizacji instalacji do unieszkodliwiania lub większych instalacji do odzysku (art. 28 ust. 3 lit. d); ogólną politykę w sprawie gospodarowania odpadami, wraz z planowanymi technologiami
i metodami gospodarowania odpadami lub polityki w sprawie odpadów powodujących konkretne problemy w gospodarowaniu odpadami (art. 28 ust. 3 lit. e). W odniesieniu do programów zapobiegania powstawaniu odpadów (kryterium 3) mają być sprawdzone takie kwestie jak to: czy właściwe programy zapobiegania powstawaniu odpadów zostały przyjęte i czy spełniają następujące wymagania: są zgodne z hierarchią sposobów postępowania z odpadami; ustanawiają cele i środki w zakresie zapobiegania (w oparciu o przykłady zawarte w załączniku IV do dyrektywy ramowej o odpadach), aby przerwać powiązania pomiędzy wzrostem gospodarczym a wpływem na środowisko związanym z wytwarzaniem odpadów; zawierają jakościowe i ilościowe wskaźniki potrzebne do oceny (pomiaru) postępu w tym obszarze. Natomiast w przypadku środków niezbędnych do osiągnięcia celów (kryterium 4) analizie zostaną poddane następujące kwestie: niezbędne środki (jako część planów gospodarki odpadami) obejmują obecność i użycie na odpowiednim poziomie kluczowych instrumentów ekonomicznych, takich jak: odpowiednie podatki (opłaty) za składowanie (i/lub zakazy składowania odpadów nadających się do recyklingu); politykę w zakresie cen/taryf za spalanie odpadów w celu faworyzowania recyklingu/ponownego użycia; systemy ?płać za to, co wyrzucasz? (PAYT ? pay as you throw) lub równoważne na poziomie lokalnym, obejmujące stopniowo coraz większą część ludności; systemy odpowiedzialności producenta (zapewniające finansowanie selektywnego zbierania i recyklingu odpowiednich strumieni odpadów) lub systemy równoważne (takie jak depozytowe); strategie, polityki, zasady zachęcające władze właściwe dla gospodarki odpadami komunalnymi (gminy/regiony) do przesuwania się w górę hierarchii sposobów postępowania z odpadami.

Reasumując, w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 przewidziana jest budowa instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych z odzyskiem energii, przy czym będą one traktowane jako uzupełnienie systemu, który w pierwszej kolejności ma zapewnić osiągnięcie celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz postępowanie z odpadami zgodnie z hierarchią określoną w dyrektywie ramowej o odpadach.