Z profesorem Wojciechem Radeckim rozmawia Piotr Strzyżyński

prof. dr hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN, Zespół Prawa Ochrony Środowiska

Jak ocenia Pan system prawa ochrony środowiska, obowiązujący w Polsce?
Jestem przeciwnikiem tego szaleństwa, jakie można obserwować w zakresie tworzenia prawa. Po pierwsze, następuje rozdrobnienie przepisów. Klasycznym tego przykładem jest problematyka odpadów. Kiedy opiniowałem ustawę o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., zdecydowanie skrytykowałem fakt, że mamy ustawę o odpadach, ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawę o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Nie rozumiem, dlaczego mają być trzy ustawy zamiast jednej. Inny przykład, bardzo świeży. W 1997 r. ukazała się ustawa o ochronie zwierząt. W tym roku została ona zmieniona i ukazała się odrębna ustawa o doświadczeniach na zwierzętach. Po co? Skoro w ustawie o ochronie zwierząt był odrębny rozdział o doświadczeniach nad zwierzętami, to należało ten rozdział uzupełnić o niezbędne zapisy. Jest to u nas praktyka powszechna, że gdy pojawia się jakiś problem, to zamiast go zmieścić w ustawie już obowiązującej tworzy się nową.
Drugie zagadnienie dotyczy podmiotów wnoszących inicjatywy ustawodawcze do parlamentu. Obserwuję tutaj przewagę projektów poselskich i jest to nieporozumienie, bowiem więcej powinno być projektów rządowych. Oczywiście nikt nie odmówi posłom możliwości występowania z inicjatywą ustawodawczą. Chodzi tylko o utrzymanie tego w jakiś ryzach. Projekty poselskie nie przechodzą całej drogi uzgodnień i konsultacji, jaką przechodzą projekty rządowe.
Poza tym jest jeszcze jedna rzecz. Do projektów są wnoszone poprawki – nie wiadomo kiedy, po co i w jakim trybie. Efektem tego są zagadnienia, które byłyby śmieszne, gdyby nie były denerwujące. Przykład najświeższy – w ustawie o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmianę ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 5 tej ustawy wymienione są obowiązki, które obciążają właścicieli nieruchomości, a w ustawie zmieniającej można przeczytać, że w razie ich niewykonania wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje decyzję administracyjną nakazującą wykonanie tych obowiązków. Według od lat przyjętej interpretacji wydawanie decyzji w sytuacji, kiedy obowiązek płynie z mocy samego prawa, jest niedopuszczalne i taka decyzja jest obarczona wadą nieważności. Załóżmy teraz, że właściciel nieruchomości nie uprzątnął śniegu z chodnika. Powinien do niego przyjść burmistrz, wszcząć postępowanie i wydać decyzję administracyjną nakazującą uprzątnięcie tego śniegu. Ale właściciel od tej decyzji może się odwołać. Przecież zanim sprawa zostanie rozpatrzona, śnieg dawno już stopnieje i przyjdzie wiosna.
Rzecz w tym, że nie ma zrozumienia dla istoty prawa. Jeżeli pewne obowiązki płyną wprost z ustawy i są wystarczająco sprecyzowane, to absurdem jest konkretyzowanie ich w drodze decyzji. Zgadzam się, że wymogi Unii Europejskiej nakazywały możliwie najszybsze zmiany prawa, ale oprócz nich jest jeszcze zdrowy rozsądek i znajomość tego, czym jest prawo i jak ono funkcjonuje. W moim przekonaniu przerażający jest u posłów brak znajomości prawa. Wydaje mi się bowiem niemożliwe, żeby tego rodzaju przepis pojawił się w projekcie rządowym. Z rozmów z kolegami wiem, że ktoś życzył sobie, żeby był taki zapis o decyzjach, bo to ułatwi stosowanie prawa. Poprawki wnoszone przez posłów na różnych stadiach prac nad projektami ustaw często nijak się mają do intencji projektodawcy. Tę możliwość wnoszenia poprawek próbowano ograniczyć, jednak nie bardzo się to powiodło i czasem zdarza się, że jedna poprawka wywraca sens przepisu.
Dobrze byłoby, gdyby w parlamencie było więcej ludzi znających się na prawie, a jeśli już się nie znają, to żeby chociaż potrafili słuchać ekspertów.

Jest Pan autorem „Komentarza do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”, który ukazał się w tym roku. Czy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości rzeczywiście wymagały zmian i czy propozycje zawarte w projekcie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw dotykają tych spraw, które Pana zdaniem wymagały naprawy?
Dla właściciela nieruchomości podstawowym interesem jest to, aby legalnie za możliwie najniższą cenę mógł pozbyć się odpadów. A co się dalej z tymi odpadami dzieje, to już go nie interesuje i trudno od niego tego wymagać. Natomiast dla gminy to już nie jest obojętne, bo zgodnie z obowiązującymi przepisami utrzymanie czystości i porządku jest jej obowiązkowym zadaniem własnym.
To zadanie zrealizować można dwojako. Albo gmina sama się tym zajmuje, albo zajmują się tym przedsiębiorcy na zasadach rynkowych. Pomiędzy tymi dwoma skrajnymi rozwiązaniami jest duże pole manewru. W moim przekonaniu dbałość o czystość i porządek w gminie to nie jest zadanie, które z czystym sumieniem można oddać wyłącznie w ręce podmiotów prywatnych i pozostawić wszystko działaniu mechanizmów rynkowych. Gmina musi się tym interesować.
W poważnych opracowaniach naukowych dotyczących gospodarki komunalnej jeszcze w połowie lat 90. pojawiały się głosy, że sfera utrzymania czystości i porządku nie poddaje się ustawodawstwu antymonopolowemu. Później to się zmieniło, Sąd Antymonopolowy uznał, że jednak zajmuje się tą problematyką i dba o to, żeby w gminie nie tworzyły się monopole. Z natury rzeczy bowiem monopol prowadzi do windowania cen, tak było, jest i będzie. Ale są też argumenty bardzo poważne, że nie do końca może to być poddane mechanizmom rynkowym. Stąd też sprawa Zakładu Utylizacji Odpadów w Gorzowie Wlkp., którą opiniowałem. ZUO w Gorzowie oferował najlepsze warunki utylizacji odpadów – odzysk i przetwarzanie, ale za przyjęcie odpadów trzeba było tam zapłacić 120 zł, a na składowisku płaciło się 70 zł. Różnica była zatem zasadnicza. Prezydent Gorzowa Wlkp., wydając prywatnym przedsiębiorcom zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, wskazywał, że odpady te należy wozić do ZUO. Niewypełnienie tego warunku mogło skutkować cofnięciem zezwolenia. Pojawiła się skarga do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, że wyznaczenie jednego miejsca unieszkodliwiania odpadów jest niezgodne z regułami wolnej konkurencji. Tak rzeczywiście jest, ale odpady komunalne są przede wszystkim odpadami i stosuje się do nich ustawę o odpadach, zgodnie z którą należy coś z nimi zrobić i to najbliżej miejsca ich powstawania. Jeżeli zatem ZUO jest bliżej, to trzeba do niego wozić. Chodzi o to, aby nie wozić odpadów po kraju. Ale nie można powiedzieć, że lepszy jest ten obiekt, który jest bliżej. Tutaj bowiem liczą się trzy kryteria: taniej – bliżej – lepiej i to dla gminy nie może być obojętne.
Wszyscy wiedzą, że uzyskanie niezbędnej frekwencji w referendum jest w gruncie rzeczy mało prawdopodobne. Dlatego propozycje idą w tym kierunku, żeby gmina mogła to przejąć, jeżeli uzna, że tak będzie lepiej. To wydaje się dość sensowne, ale uczciwie mówiąc – wyrobionego zdania nie mam. Bowiem z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można założyć, że jeżeli gmina przejmie te obowiązki, to będzie drożej, bo powstanie monopol. Rodzi się jednak pytanie: czy będzie lepiej? Jeżeli będzie lepiej, to machnąłbym ręką na to, że będzie drożej.

Sformułował Pan przed chwilą hasło taniej – bliżej – lepiej. Gdyby miał Pan wartościować, to zaczęlibyśmy od…
Od lepiej. Taniej umieściłbym na końcu, bo jest to zagadnienie zbyt poważne, aby koncentrować się tylko na cenie. Oczywiście jeżeli gmina ten obowiązek przejmie, to będzie zobowiązana do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych i zapewnienia warunków konkurencji. Tutaj jednak pomiędzy mną a Janem Jerzmańskim powstał spór – czego dotyczy zapis mówiący o rejonizacji usług. Jego zdaniem, dotyczy to tylko sytuacji, w której przeprowadzone zostało referendum i mieszkańcy wyrazili zgodę na przejęcie obowiązków przez gminę. Moim zdaniem tak nie jest. Gdyby ustawodawca chciał związać rejonizację z przejęciem obowiązków przez gminę w drodze referendum, to by to zapisał. Ale zacząłem się zastanawiać i w tej chwili jestem coraz bliższy zgody z Jerzmańskim. Bo załóżmy, że nastąpiła rejonizacja i na dany teren zlecenie otrzymuje zwycięzca przetargu. Co w takiej sytuacji dzieje się z tymi, którzy wcześniej działali na tym rynku? Czy oni zostają wyeliminowani?

Otóż to, w projekcie ustawy podane są warunki, kiedy gmina może bez referendum przejąć obowiązki od właścicieli nieruchomości. Co z przedsiębiorcami, którzy po przejęciu przez gminę tych obowiązków nie uzyskają prawa do prowadzenia działalności?
Ten problem jest niesłychanie trudny do rozwiązania. W firmach wożących śmieci zatrudnieni są ludzie. Gdyby takie rozwiązanie miało doprowadzić do likwidacji części tych firm, to co stanie się z tymi ludźmi i jakie będą tego skutki społeczne?
Druga rzecz – jeżeli firma zaangażowała środki, choćby w tabor samochodowy czy szkolenie pracowników, jeżeli uzyskała zezwolenie na jakiś czas, to teraz pojawia się pytanie: czy unieważnienie tych umów odbywa się za odszkodowaniem czy bez odszkodowania? W państwie prawa nie bardzo sobie wyobrażam rozwiązanie bez odszkodowania, a jeżeli za odszkodowaniem, to ile to będzie kosztowało?
Najważniejsze jest jednak, żeby gmina, przejmując te obowiązki, zdołała zapewnić odpowiedni poziom konkurencji. Tu jest potrzebne wypośrodkowanie między dwiema skrajnościami – gminą jako monopolistą i wolnym rynkiem.

Zwolennicy przejęcia przez gminę tego obowiązku argumentują, że jeżeli wszyscy mieszkańcy zostaną zobligowani do wniesienia na rzecz gminy opłaty miesięcznej za wywóz odpadów, to nie będzie im się opłacało wywozić śmieci do lasu…
I to jest argument słuszny, nie do odparcia. Jestem generalnie zwolennikiem tego rozwiązania, a zadaniem gmin będzie jednak zapewnienie minimum konkurencji.

Wróćmy jeszcze do UOKiK i jego stanowiska w sprawie wskazywania miejsca unieszkodliwiania odpadów w zezwoleniach udzielanych przedsiębiorcom…
Rzecz polega na tym, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku jest powiedziane, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) w decyzji wskazuje miejsca utylizacji odpadów. Podkreślam – miejsca, czyli nie jedno, ale kilka. Jednym z zarzutów w sprawie gorzowskiej było to, że jeżeli w ustawie użyta jest liczba mnoga, to musi być wskazanych kilka miejsc, natomiast prezydent Gorzowa wskazał tylko jedno. Ale w ustawie Prawo łowieckie jest taki przepis, że zabrania się hodowania lub utrzymywania bez zezwolenia chartów lub ich mieszańców. Tymczasem jakiś człowiek kupił sobie jednego charta i utrzymywał go bez zezwolenia. Sprawa trafiła aż do Sądu Najwyższego. Czy jest karalne utrzymywanie jednego charta, jeżeli przepis dotyczy liczby mnogiej? Sąd orzekł, że tak. Wywód był taki, że chodzi o intencje ustawodawcy i o sens przepisu. Powołał się zresztą na znakomity argument – w kodeksie karnym jest przestępstwo, które popełnia każdy, kto prowadzi handel ludźmi i choć jest użyta liczba mnoga, to oczywiste jest, że sprzedaż w niewolę czy do domu publicznego jednej osoby nosi znamiona przestępstwa.

Projekt ustawy przewiduje sankcje za naruszenie obowiązków dotyczących ograniczania ilości składowanych odpadów biodegradowalnych czy też prowadzenia selektywnej zbiórki. Jak Pan ocenia wprowadzenie takiego mechanizmu?
Według naszego prawa odpowiedzialność za przestępstwa i wykroczenia ponosi tylko osoba fizyczna. Oczywiście jest ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, ostatnio w ogóle zakwestionowana w najistotniejszych punktach przez Trybunał Konstytucyjny. Ale w przypadku wykroczeń nie ma wątpliwości – odpowiada za nie tylko człowiek. Ponieważ tu nie chodzi o człowieka, tylko o podmiot zbiorowy, w tym również gminę, trzeba było wprowadzić to, co w literaturze nazywa się odpowiedzialnością administracyjno-karną. Jestem zwolennikiem wymierzania kar za nieprzestrzeganie prawa. Jest to przepis na pewno sensowny i w pełni w naszym systemie prawnym dopuszczalny. Trzeba też mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził kiedyś, że przy wszystkich formach odpowiedzialności administracyjnej podmiot obciążony odpowiedzialnością musi mieć prawo wykazania, że zrobił wszystko, co można od niego sensownie wymagać, aby do wykroczenia nie dopuścić. Jeśli tego dowiedzie, wówczas zwalnia się go od odpowiedzialności. Jest to też zresztą sprawa dyskutowana nie tylko w Polsce.

Wywiad nieautoryzowany