Najważniejsze przepisy dotyczące polskich opłat produktowych

W projekcie ustawy o bateriach i akumulatorach oraz zużytych bateriach i akumulatorach opłacie produktowej poświęcono art. 52-57. Opłata będzie ponoszona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu zbierania zużytych baterii i akumulatorów przenośnych. Nadto w art. 58-60 projektu ustawy przewidziano opłatę za samo wprowadzenie do obrotu baterii i akumulatorów, której podstawą obliczania będzie liczba wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów wyrażona w sztukach.

Wydaje się, że istnieje potrzeba opracowania ogólnych przepisów dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska, w tym opłat produktowych, ze względu na wzrastającą ilość tego rodzaju instrumentów prawnych. Postulat ten jest szczególnie uzasadniony, gdyż cechom właściwym opłatom produktowym w ich ekonomicznym pierwowzorze odpowiadają i inne daniny publiczne, choć inaczej nazywane przez ustawodawcę.

Pojęcie „opłaty produktowej” jest zarówno elementem języka prawnego, jak i prawniczego. Dwie z obecnie obowiązujących ustaw nazywają wprost uregulowane w nich instytucje prawne „opłatami produktowymi”. Pierwsza to ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej¹, a druga – ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym². Brak jest w tych ustawach definicji pojęcia „opłaty produktowej”, choć z analizy postanowień tych aktów prawnych można wskazać pewne cechy charakterystyczne.

Bardzo zbliżone w swej konstrukcji ww. opłat produktowych są opłaty przewidziane w kolejnych dwóch aktach prawnych: opłaty za wprowadzenie substancji kontrolowanych przewidziane w ustawie o substancjach zubożających warstwę ozonową³; opłaty za brak sieci, uregulowane w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji⁴.

Pomimo że opłata za substancje kontrolowane i opłata za brak sieci nie jest nazywana przez ustawodawcę „opłatą produktową”, to ze względu na podobieństwo konstrukcyjne oraz cel ich ustanowienia będą one w niniejszym artykule zbiorczo nazywane opłatami produktowymi.

Definicję opłat produktowych zawiera m.in. II Polityka Ekologiczna Państwa. Według tego dokumentu opłaty produktowe to obciążenia nakładane na produkty szkodliwe dla środowiska w fazie produkcji, konsumpcji lub składowania, charakteryzujące się rozproszonym sposobem konsumpcji (na przykład gospodarstwa domowe), powodujące relatywnie niewielkie szkody środowiskowe w skali pojedynczego aktu zużycia – konsumpcyjnego i/lub produkcyjnego – lecz wywołujące istotne zagrożenia dla środowiska, jeśli chodzi o zużycie jako całość.

 (patrz ramka). Analizując zawartą w dokumencie definicję, należy wskazać, iż opłaty produktowe powinny być nakładane na produkty będące w użyciu, konsumowane w dużych ilościach, lecz w sposób rozproszony. Jeśli potencjalne źródło zanieczyszczeń ma charakter stacjonarny albo skoncentrowany, np. elektrownie, bardziej właściwe zarówno pod względem rachunku ekonomicznego, jak i łatwości wprowadzenia uznaje się opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń⁵.

Opłaty produktowe powinny być wprowadzane na produkty, których jednostkowy negatywny wpływ na środowisko nie jest nawet relatywnie wysoki, jednak ze względu na powszechną dostępność i ilość konsumpcji produkty przez ich łączne zużycie mogą wywoływać poważne szkody środowiskowe. Ten aspekt funkcjonowania opłat produktowych dostrzegli też uczestnicy polskiego procesu legislacyjnego w załączonej do uzasadnienia projektu późniejszej ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej opinii Komitetu Integracji Europejskiej. W opinii tej wskazuje się, iż najbardziej popularną formą wspierania wysiłków na rzecz ochrony środowiska w krajach Unii Europejskiej są tzw. opłaty produktowe i depozytowe. Są one nakładane na niektóre surowce, nawozy sztuczne, pestycydy, baterie, opony, torby plastikowe, paliwa silnikowe i inne wyroby.

Wymienione powyżej rodzaje produktów bez wątpienia są przedmiotem powszechnego wykorzystywania, powszechnej konsumpcji, a o ich negatywnym wpływie na środowisko mówi się przede wszystkim właśnie przez pryzmat ilości ich zużycia. Polski ustawodawca pozostaje wierny temu modelowemu założeniu, bo opłata produktowa jest nakładana właśnie, na opakowania, sprzęt elektroniczny i elektryczny, a więc produkty będące w powszechnym, wręcz codziennym użyciu, których masowość jest źródłem poważnych problemów z punktu widzenia ochrony środowiska.

Pierwszą chronologicznie ustawą w Polsce, regulującą nakładanie tego rodzaju daniny publicznej, jest ustawa o obowiązkach przedsiębiorców. Zagadnieniu opłaty produktowej poświecony jest rozdział 3 tego aktu prawnego (art. 12-19). Nadto kwestie szczegółowe dotyczące opłat produktowych zostały uregulowane w innych rozdziałach tej ustawy, np. art. 24 zawarty w rozdziale 5, poświęconym obowiązkom administracji publicznej. Przepis ten mówi o sprawozdaniu marszałka województwa dotyczącym wysokości wpływów z opłat produktowych, składanym do ministra właściwego do spraw środowiska jak i NFOŚiGW. Ponadto art. 27, 29-31 zawarte w rozdziale 6, dotyczącym zasad gospodarowania środkami pochodzącymi z opłaty produktowej. Bezpośrednio opłat produktowych dotyczy pięć rozporządzeń wykonawczych do ustawy o obowiązkach przedsiębiorców (patrz ramka). Istotne jest również obwieszczenie Ministra Środowiska w sprawie maksymalnych stawek opłat produktowych na rok 2007⁶. Od 1 stycznia 2008 r. będą obowiązywały stawki opłat produktowych określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 22 sierpnia 2007 r. w sprawie maksymalnych stawek opłat produktowych na rok 2008⁷.

W ustawie o obowiązkach przedsiębiorców po raz pierwszy w prawie polskim przedmiotową daninę publiczną nazwano „opłatą produktową”.

Następnie zaczęły obowiązywać dwie kolejne ustawy, które regulują konstrukcyjnie bardzo zbliżone daniny publiczne, wpisujące się w definicję opłat produktowych zaproponowaną powyżej, choć posiadające inne nazwy nadane im przez ustawodawcę. Chodzi tutaj o trzy opłaty. Pierwsza to opłata za substancje kontrolowane przewidziane w ustawie o substancjach zubożających warstwę ozonową. Następnie jest to opłata za brak sieci uregulowana w ustawie o recyklingu pojazdów. Trzecia opłata o której mowa to tzw. opłata recyklingowa, ponoszona przez podmioty wprowadzające pojazdy, a niezapewniające sieci zbierania pojazdów oraz przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, a dokonujące wewnętrzwspólnotowego nabycia albo importu pojazdów wynikająca z ustawy o recyklingu pojazdów.

Opłata za brak sieci jest uregulowana w art. 14-17 ustawy o recyklingu pojazdów, natomiast tzw. opłata recyklingowa w art. 12 tego aktu prawnego. Kwestie szczegółowe dotyczące opłaty za brak sieci doprecyzowane są w rozporządzeniu w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów.

Zagadnieniu opłat za substancje kontrolowane jest poświęcony rozdział 5 ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową, a kwestie szczegółowe są uregulowane w rozporządzeniach wykonawczych (patrz ramka).

Od 1 stycznia 2008 r. wejdą w życie art. 64-69, składające się na cały rozdział 10 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, regulujące nakładanie opłaty produktowej ponoszonej za nieosiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu i odzysku zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Jest to druga ustawa, która wprost nazywa objętą jej zakresem daninę publiczną opłatą produktową. Rozporządzenia wykonawcze do ustawy o zużytym sprzęcie, dotyczące bezpośrednio opłat produktowych, zwarte są w ramce.

Powyższe regulacje odnośnie opłat produktowych nie wyczerpują wszystkich źródeł prawa poświęconych omawianym daninom publicznym. Wprost stosuje się bowiem te przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, które regulują zasady dysponowania środkami pochodzącymi z opłat produktowych przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej (rozdział 4 Działu II Tytułu VII tej ustawy) oraz przepisy prawa podatkowego, rozstrzygające charakter prawnopodatkowy opłat produktowych i dodatkowych opłat produktowych (art. 23 ust. 1 pkt 16, 16a, 16b, 16 c ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, art. 16 ust. 1 pkt 19, 19a,19b,19c ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych).

Przepisy te zostały dodane do wyżej wskazanych aktów prawnych na mocy przepisów zmieniających, zawartych w ustawach (lub nowelach do nich) regulujących nakładanie opłat produktowych. Nadto na mocy odpowiedniego odesłania, przewidzianego we wszystkich ustawach dotyczących opłat produktowych do należności z ich tytułu stosuje się przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa. Prócz tego pośrednio źródłami prawa w odniesieniu do opłat produktowych są także przepisy Konstytucji, normy prawa wspólnotowego zarówno pierwotnego, jak i wspólnotowego.

Jak się należy spodziewać, w najbliższej przyszłości tym rodzajem opłaty zostaną objęte nowe produkty, co zostało przewidziane w Polityce Ekologicznej Państwa na lata 2003-2006 r. z uwzględnieniem perspektyw na lata 2007-2010. Rozszerzenie to może nastąpić w drodze nowelizacji dotychczasowych ustaw. Ten model rozszerzenia zakresu przedmiotowego opłat produktowych został przyjęty w odniesieniu do materiałów reklamowych, katalogów handlowych. W czasie oczekiwania na wejście w życie ustawy nowelizacyjnej, została ona zmieniona i materiały reklamowe oraz katalogi handlowe wyłączono z zakresu przedmiotowego ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej⁸. Rozszerzenie to może też nastąpić w drodze przyjęcia odrębnych aktów prawnych regulujących postępowanie z danym rodzajem produktów i strumienia odpadów z nich pochodzących.

Tę drugą metodę wybrało Ministerstwo Środowiska, które w sierpniu i październiku 2007 r. zaprezentowało projekty trzech nowych ustaw wymienionych na wstępie.

1.      Ustawa z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej (DzU z 2007 r., nr 90, poz. 607, tekst jednolity).

2.      Ustawa z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (DzU nr 180, poz. 1495).

3.      Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (DzU nr 121, poz. 1263).

4.      Ustawa z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (DzU nr 25, poz. 202).

5.      Graczyk A. [w:] Fiedor B. (red.), Czaja S., Graczyk A., Jakubczyk Z.: Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych. Warszawa 2002.

6.      Obwieszczenie Ministra Środowiska z 5 czerwca 2006 r. w sprawie maksymalnych stawek opłat produktowych na rok 2007 (MP nr 40, poz. 441).

7.      Obwieszczenie Ministra Środowiska z 22 sierpnia 2007 r. w sprawie maksymalnych stawek opłat produktowych na rok 2008 (MP nr 54, poz. 619).

8.      Draniewicz B.: Nowelizacja ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej – najważniejsze zmiany. PUG 10/2005.

Kancelaria Adwokacko-Radcowska B. Draniewicz i W. Peterek, Warszawa