Od jakiegoś roku gryzło mnie pytanie: jak to jest z naukowcami prowadzącymi badania nad nowymi technologiami odzysku czy unieszkodliwiania odpadów? Na jakiej podstawie prawnej możemy pozyskiwać odpady do badań? Najpierw przeanalizowałem przepisy prawa i stwierdziłem, że – co prawda – w dyrektywach unijnych są wzmianki o specjalnym traktowaniu naukowców prowadzących badania naukowe nad odpadami, jednak odsyłają one do krajowych uregulowań prawnych. Podpytywałem uczelnianych radców prawnych, ale wykazali się oni zerowym pojęciem w tym temacie. Poszedłem zatem do prorektora ds. nauki i zapytałem: wg jakich norm prawnych możemy działać? Prorektor powiedział wprost: robi się to tak, że jak pan prowadzisz badania, to wbijasz pan tabliczkę z napisem: „Badania prowadzone przez (tutaj padła nazwa uczelni) i nikt się do pana nie przyczepi”. Kwestia prowadzenia ewidencji odpadów nie została w ogóle poruszona.
Jednak rozmowa z prorektorem jakoś mnie nie uspokoiła. W końcu napisałem maila do Ministerstwa Środowiska z opisem sytuacji. Otrzymałem oficjalną odpowiedź, której konkluzja jest następująca: wszyscy (naukowcy, których uczelnie nie posiadają stosownych decyzji na odzysk i unieszkodliwianie odpadów – przyp. red.) jesteśmy przestępcami (!), a moja habilitacja powstała w warunkach działalności przestępczej. Ale przewrotnie rzecz ujmując, można przyjąć tezę, że współwinne temu jest Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ponieważ to dzięki pieniądzom z tego resortu mógł odbywać się ten nielegalny proceder i nikt nie doniósł o tym prokuraturze.
Takiej oto treści list wpłynął do redakcji od pragnącego zachować anonimowość pracownika naukowego jednej z uczelni publicznych. O komentarz poprosiliśmy Krzysztofa Gruszeckiego.
(red.)
 
Prowadzenie badań w zakresie zagospodarowania odpadów
 
W dobie szybkiego rozwoju cywilizacyjnego odpowiednie zagospodarowanie odpadów stanowi olbrzymi problem. Dlatego też olbrzymiego znaczenia nabierają metody umożliwiające racjonalniejsze i efektywniejsze niż składowanie zagospodarowanie odpadów. Do ich wypracowania niezbędne jest przeprowadzenie wielu prób i eksperymentów, pozwalających ustalić, jakie sposoby odzysku czy unieszkodliwiania odpadów będą najlepsze z punktu widzenia zarówno ochrony środowiska, jak i wyniku ekonomicznego.
 
Jeżeli takie działania podejmuje podmiot prowadzący działalność w zakresie ochrony środowiska, nie wywołuje to żadnych kontrowersji natury prawnej, gdyż będzie to normalny rodzaj działalności gospodarczej, która będzie mogła być wykonywana po spełnieniu wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów. Trudności pojawiają się jednak wówczas, gdy prace nad nowymi metodami unieszkodliwiania odpadów podejmują instytucje, których podstawowym celem jest działalność naukowa, a nie gospodarcza. Nie zmienia to jednak w żaden sposób tego, że w praktyce będzie to prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
 
Wszyscy do jednego worka
Zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 1 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), „posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5”. W przepisie tym ogólnie określono, że obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania generalnie obciąża wszystkie podmioty parające się tego typu działalnością, bez względu na to, czy pozostaje to w związku z działalnością gospodarczą, czy też nie. Obowiązkiem tym obciążeni zostali bowiem generalnie wszyscy posiadacze odpadów, przez których „rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości” (art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach). Oznacza to, że również instytucja prowadząca badania naukowe w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów staje się ich posiadaczem, który – jeżeli nie jest objęty zwolnieniami wymienionymi w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach – powinien uzyskać zezwolenie na unieszkodliwianie lub odzysk odpadów.
 
Wątpliwe wyjątki
W art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania zwolniono wytwórców odpadów, posiadających pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. W praktyce bardzo rzadko instytucje naukowe zajmują się prowadzeniem badań naukowych nad odpadami, które wcześniej same wytworzyły. Dlatego też, z punktu widzenia działalności naukowej w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wyjątek ten nie będzie miał większego praktycznego znaczenia. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku wyjątków wynikających z art. 33 ust. 2, 4 i 4a ustawy o odpadach. W przepisach tych z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolniono bowiem określone kategorie odpadów (których katalog zamknięty określono w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – DzU nr 75, poz. 527, z późn. zm.), przekazywane osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami na ich własne potrzeby. Co prawda, instytucje naukowe w wielu przypadkach nie mają statusu przedsiębiorcy, więc teoretycznie wyjątek ten mógłby znajdować zastosowanie, ale określenie przez prawodawcę metod, przy wykorzystaniu których może nastąpić zagospodarowanie przekazanych odpadów, powoduje, że nie mogą być one potraktowane jako materiał badawczy. Ponadto w zakresie tego wyjątku znalazła się delegacja dla ministra właściwego ds. środowiska do określenia (w drodze rozporządzenia) rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga uzyskania zezwolenia. Badania naukowe nie są jedynie formą zbierania odpadów, gdyż wiążą się one bezpośrednio z unieszkodliwieniem odpadu lub jego odzyskiem. Dlatego też na tej podstawie nie można mówić o możliwości prowadzenia badań naukowych bez konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Z takim stanowiskiem pozostają w zgodzie rozwiązania wynikające z Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (DzU z 2004 r. nr 16, poz. 154, z późn. zm.). Teoretyczną podstawę do zwolnienia placówek naukowych z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów mogłyby stanowić rozwiązania wynikające z rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o odpadach) w sprawie zarówno rodzaju odpadów, których odzysk lub unieszkodliwianie nie wymaga zezwolenia na prowadzenie takich działań, jak i podstawowych wymagań dla odzysku lub unieszkodliwiania tych rodzajów odpadów. Delegacja ta nie została jednak do dziś wykorzystana i minister środowiska nie wydał takiego aktu wykonawczego.
Podstawy do zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów nie mogą stanowić również postanowienia art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym z konieczności tej zwolnieni są właściciele, dzierżawcy lub inne osoby władające nieruchomością, na której stosowane są komunalne osady ściekowe w celach określonych w tym przepisie. Badania naukowe mają na celu unieszkodliwienie lub odzysk, nie mieszczą się więc zasadniczo w rolniczym wykorzystaniu osadów ściekowych.
 
Konieczne zezwolenie
Biorąc pod uwagę fakt, że katalog wyjątków zawartych w art. 26 ust. 1 ustawy, zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ma charakter zamknięty, należy uznać, że w obecnym stanie prawnym nie mieści się w nim działalność naukowa. W związku z tym podmioty prowadzące działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów – bez względu na przyczynę zajmowania się tym – powinny uzyskać na to zezwolenie na ogólnych zasadach wynikających z ustawy o odpadach. Oczywiście, nie można wykluczyć, że takie wyjątki mogą wynikać również z innych przepisów szczególnych, stanowiących np. podstawę ustrojową funkcjonowania konkretnej placówki badawczej (autor jednak nie znalazł takich rozwiązań), tyle że dopóki nie zostaną one wprowadzone, nie można ich wyinterpretowywać z samych celów prowadzenia działalności naukowo-badawczej. Taki sposób wykładni pozostawałby bowiem w sprzeczności z jedną z podstawowych reguł interpretacyjnych, zabraniającą rozszerzającego rozumienia wyjątków.
 
Sankcje
Mówiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, bez względu na jej zakres i przyczynę, nie można zapominać również o sankcjach prawnych grożących podmiotowi prowadzącemu taką działalność z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie reguł. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 79b ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, kto „prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków”, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 tys. zł, wymierzanej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Oznacza to, że jeżeli placówka naukowa prowadziłaby działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (a taki charakter mają również badania naukowe nad możliwością wykorzystania odpadów lub zmianą ich właściwości) bez wymaganego zezwolenia, organ powinien wymierzyć jej karę w zryczałtowanej wysokości, bez względu na przyczynę, jaka legła u podstaw naruszenia prawa oraz ewentualnego jego zakresu. Do zastosowania tej sankcji wystarczy bowiem samo stwierdzenie naruszenia prawa.
Wymierzenie kary pieniężnej placówce badawczej prowadzącej odzysk lub unieszkodliwianie odpadów bez wymaganego zezwolenia nie jest jednak jedynym środkiem prawnym, jaki będzie znajdował zastosowanie w takim przypadku. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, takiej samej karze podlega również podmiot, który „przekazuje je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń, chyba że posiadanie zezwolenia nie było wymagane”. W praktyce oznacza to, że również podmiot przekazujący odpady instytucji naukowej nieposiadającej wymaganego zezwolenia, celem przeprowadzenia badań naukowych z zakresu odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, będzie popełniał delikt administracyjny podlegający karze pieniężnej, wymierzanej w zryczałtowanej wysokości 10 tys. zł, bez względu na ilość odpadów przekazanych podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia (oczywiście, poza wyjątkami wymienionymi w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach), bez względu na przyczynę, jaka legła u podstaw takiego działania.
 
Jedno zezwolenie na 10 lat
Należy zatem stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym, do czasu ewentualnego wydania ww. rozporządzenia na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o odpadach, również placówki naukowe, bez względu na ilość odzyskiwanych lub unieszkodliwianych odpadów, powinny posiadać zezwolenie, o ile nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego lub podmiotowego. W związku z tym w pozostałych przypadkach przed rozpoczęciem prac badawczych nad odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów placówki badawcze zainteresowane tym procesem powinny uzyskać wymagane zezwolenie. Jeżeli natomiast proces unieszkodliwiania lub odzyskiwania już trwa, to również powinny być podjęte działania w celu uzyskania takiego zezwolenia, które umożliwi zgodne z prawem zakończenie prowadzonego odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Oczywiście, mówiąc o zezwoleniach na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, należy mieć na uwadze to, że taka decyzja administracyjna – zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach – może być wydana na okres do lat 10, a zatem jeżeli w ramach prowadzonych prac badawczych nie ulegałaby zmianie metoda odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, to samo zezwolenie mogłoby stanowić podstawę do realizacji wielu projektów badawczych związanych z odzyskiwaniem lub unieszkodliwianiem odpadów o kodach odpadów w nim wskazanych.
 
Krzysztof Gruszecki, radca prawny
Śródtytuły od redakcji