Nowela noweli u.c.p.g.

Rozwiązuje ona nie tylko pewne problemy, które podnoszono w toku dotychczasowej dyskusji nad nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi, ale także nakłada nowe zadania na gminy, a niektóre zawarte w niej regulacje nie są zbyt jednoznaczne i precyzyjne.

Przygotowywanie nowelizacji rozpoczęto podczas prac senackich nad Ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jednakże ze względu na niemożność włączenia na tym etapie prac legislacyjnych nowej materii do ustawy o odpadach zdecydowano się na odrębny akt prawny. Ustawa z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach składa się jedynie z trzech artykułów. W pierwszym wprowadzono 13 zmian i uzupełnień do Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21).
 

Pierwsza z oczekiwanych zmian (nowelizacja art. 5 w ust. 1 pkt 1) umożliwia przejęcie przez gminę obowiązku właściciela nieruchomości, jakim jest wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zauważyć trzeba, że nie ma możliwości przejęcia jedynie części z tych obowiązków, np. samego wyposażenia w pojemniki, bez zadań związanych z ich utrzymywaniem. Obowiązki te przejmowane są wyłącznie na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym gminy, które już podjęły (zresztą w ustawowo wyznaczonym terminie) taką uchwałę, aby móc zastosować tę nową możliwość, muszą dokonać nowelizacji. Obowiązki przejmowane są jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie może on więc w przypadku ich przejęcia być obciążony żadną dodatkową opłatą. Natomiast w związku z potencjalnym przejęciem nowego obowiązku istnieje oczywiście możliwość zmiany wysokości dotychczas uchwalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tym bardziej że realizacja tego zadania może wymagać zwiększonego nakładu finansowego. Następstwem tej regulacji jest dodanie w art. 6r ust. 2a o brzmieniu: 2a. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Warto zwrócić uwagę na jednoznaczne, niezależne zresztą od omawianej regulacji wskazanie, iż gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w worki do zbierania odpadów komunalnych, co było przedmiotem dyskusji odnośnie dotychczasowych regulacji.
 

W art. 6j ust. 1 o treści: W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

– oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 zamieniono spójnik „albo” na spójnik „lub”, czyli z alternatywy rozłącznej na alternatywę nierozłączną.

Dalej po ust. 2 dodano ust. 2a o brzmieniu: 2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Wprowadzono tym samym możliwość różnicowania stawek opłat. Przyjąć więc trzeba, że dotychczas takiej możliwości, wbrew niektórym prezentowanym opiniom, nie było, skoro ustawodawca uznał, iż należy jednoznacznie takie uprawnienie dla rady gminy dopuścić. Wprowadzono cztery czynniki różnicujące: powierzchnię lokalu mieszkalnego, liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieranie odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaj zabudowy.

Po pierwsze, można zauważyć, iż pominięto zagadnienie od którego rozpoczęła się cała dyskusja o różnicowaniu opłat – a więc ilość osób w gospodarstwie domowym. Takie zróżnicowanie opłaty będzie więc nadal niezgodne z prawem. Wskazany czynnik „liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość” odnosi się do całej nieruchomości, a nie do gospodarstwa domowego – nie uwzględniony jest więc aspekt socjalny. Po drugie, czynniki te mogą występować łącznie, gdyż nie użyto w przepisie spójnika „lub”. Dopuszczalne jest więc zastosowanie tylko jednego z nich, jak też większej ilości (np. rodzaj terenu oraz liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość).

Kolejna zmiana związana jest z ust. 5 i dotyczy nieruchomości mieszanych (zamieszkałych i niezamieszkałych, jednakże tylko w przypadku objęcia tych drugich nieruchomości gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi), o ile rada gminy fakultatywnie podejmie uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości, zgodnie z art. 6j ust. 1, 2 lub 3. Dodany w związku z tym wymóg określa, że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 (a więc w związku z powierzchnią lokalu mieszkalnego), dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się, analogicznie jak w przypadku lokali mieszkalnych, powierzchnię użytkową.
 

Następne zmiany związane z opłatą wprowadzone zostały w art. 6k. Zmodyfikowano brzmienie ust. 1 pkt 1, dodając, iż oprócz dokonania przez radę gminy wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty, rada może zdecydować o zastosowaniu więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Oznacza to możliwość terytorialnego podziału gminy w związku z opłatami. Na wskazanej części opłata ustalana byłaby np. zależnie od liczby osób zamieszkujących nieruchomość, a na innej od powierzchni lokalu mieszkalnego.

Ponadto w art. 6k dodano ust. 4 o brzmieniu: 4. Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Dokonując analizy tego przepisu, wskazać trzeba, że zawiera on alternatywę. Rada może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Ze względu na to, że spójnik „lub” wyraża alternatywę nierozłączną jest możliwość zarówno zróżnicowania stawek opłat (wprowadzenia zwolnień przedmiotowych czy ustanowienia dopłat), jak i określenia szczegółowych zasad ich ustalania. Odnośnie zróżnicowania stawek zakres tegoż określany jest we wprowadzanym, omówionym art. 6j ust. 2a. Kwestia ustanowienia dopłat uzależniona będzie od posiadanego przez gminy potencjału finansowych w tym zakresie. Dyskusyjna jest natomiast zasadność stworzenia możliwości wprowadzania zwolnień przedmiotowych.
 

Podczas analizy tej kwestii zasadne wydaje się odwołanie do problemu zwolnień przedmiotowych na bazie podatku od nieruchomości. W Ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (DzU z 2010 r. nr 95, poz. 613, z późn. zm.) zwolnieniami przedmiotowymi objęto nieruchomości określone w art. 7 ust. 1, np. budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym oraz zajęte pod nie grunty. Podobnie budowle infrastruktury portowej, infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich oraz zajęte pod nie grunty, a także budynki, budowle i zajęte pod nie grunty na obszarze części lotniczych lotnisk użytku publicznego. Ponadto nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby prowadzenia przez stowarzyszenia statutowej działalności wśród dzieci i młodzieży w zakresie oświaty, wychowania, nauki i techniki, kultury fizycznej i sportu, z wyjątkiem wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, oraz grunty zajęte trwale na obozowiska i bazy wypoczynkowe dzieci i młodzieży. Zwolnieniami przedmiotowymi objęto budynki położone na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, nieprzekraczające norm powierzchni ustalonych w przepisach Prawa budowlanego dla altan i obiektów gospodarczych, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą. Ponadto budynki i budowle zajęte przez grupę producentów rolnych wpisaną do rejestru tych grup, wykorzystywane wyłącznie na prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy lub w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 Ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (DzU nr 88, poz. 983, z późn. zm.), zgodnie z jej aktem założycielskim. Oprócz tego zwolnienie dotyczy nieruchomości lub ich części zajętych na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego.

Dodatkowe zwolnienia przedmiotowe może wprowadzać rada gminy (art. 7 ust. 3). Było to tematem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Można tu przywołać chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gl 1026/11): Zawarte w art. 7 ust. 3 u.p.o.l. sformułowanie „inne zwolnienia przedmiotowe” może dotyczyć tylko i wyłącznie przedmiotu, a więc nieruchomości wykorzystywanych do różnego rodzaju działalności. Przy czym przedmiot winien być tak określony, żeby nie była możliwa identyfikacja konkretnego podatnika. Oznacza to, że cechy przedmiotu muszą zostać określone w przepisie w ten sposób, żeby dotyczyły potencjalnie/hipotetycznie nieoznaczonego indywidualnie podatnika. Sąd w wyroku zaznaczył, że niedopuszczalne jest również wprowadzanie zwolnień o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. W każdym przypadku, gdy bezpośrednio z ustanowionej normy wywieść można, kto podlega zwolnieniu, a nie tylko jaki przedmiot obejmuje zwolnienie, można przypisać zwolnieniu charakter podmiotowo-przedmiotowy, a to oznacza przekroczenie ustawowej delegacji do ustanawiania zwolnienia określonego w art. 7 ust. 3 tej ustawy. Dlatego wydaje się, że zdecydowanie bardziej uzasadnione na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie byłoby stworzenie możliwości wprowadzania zwolnień podmiotowych.

Wszystkie wskazane przepisy stwarzają jedynie uprawnienie dla rady gminy. W związku z tym w przepisie przejściowym, zawartym w art. 2 nowelizacji, wskazano, że uchwały podjęte na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy zmienianej zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 6k ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Kolejną możliwością wprowadzoną przez nowelizację jest przyznanie radzie gminy uprawnienia do zarządzenia poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (nowy ust. 2 art. 6l).
 

Nowością jest też wprowadzenie możliwości składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pomocą środków komunikacji elektronicznej (nowo wprowadzany ust. 3 art. 6m). W związku z tym wójt, burmistrz lub prezydent miasta lub elektroniczna skrzynka podawcza systemu teleinformatycznego urzędu gminy potwierdza, w formie dokumentu elektronicznego, złożenie deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Następstwem dodania takiej możliwości jest nowe uregulowanie uchwały rady gminy odnoszącej się do deklaracji. Art. 6n ust. 1 otrzymał następujące brzmienie: 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Jednakże nie uregulowano żadnego terminu, w którym zmieniona uchwała powinna zostać wydana. W art. 2 nowelizacji określono, że uchwały podjęte na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy zmienianej zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zresztą w tych gminach, w których termin składania deklaracji wyznaczono na 15 marca, wdrożenie zmian w już podjętych uchwałach praktycznie jest niemożliwe.
 

Kluczowym obowiązkiem nakładanym na gminy poprzez nowelizację w dodawanym art. 6qa jest egzekucja administracyjna należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie uregulowanie wskazuje na chęć pozbycia się przez administrację rządową problemów w tym zakresie. Dla większości gmin w Polsce będzie to też całkowitą nowością, ponieważ do tej pory nie prowadziły egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wymagać to będzie błyskawicznego przeszkolenia, bądź zatrudnienia kadr w tym zakresie oraz zabezpieczenia środków finansowych na działania egzekucyjne. Wreszcie wskazać trzeba, że w związku z nowymi potrzebami finansowymi należałoby ponownie przeanalizować ustanowioną już opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzenie w ostatniej chwili przed wejściem w życie nowego systemu tak daleko idącej regulacji jest działaniem podważającym racjonalne wdrożenie tej reformy. Ponownie administracja rządowa przerzuca negatywne skutki realizacji obowiązków na nieprzygotowaną merytorycznie w tym zakresie, ale też nieposiadającą wystarczających środków finansowych administrację samorządową.
 

Zmiany zachodzą także w przepisach odnoszących się do realizacji zadań odnośnie gospodarowania odpadami komunalnymi przez związek międzygminny. Dopiero co znowelizowanemu przez ustawę o odpadach art. 6r ust. 1a nadano następujące brzmienie: 1a. W przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań. Natomiast dodatkowo dodano w tym artykule ust. 1b o brzmieniu: 1b. W przypadku, o którym mowa w ust. 1a, organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd związku międzygminnego.

 

prof. nadzw. UKW, dr hab. Zbigniew Bukowski, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, kancelaria Jendrośka, Jerzmański, Bar&Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska